陕甘宁边区民主代议机关的历史演进
摘要：陕甘宁边区的民主代议机关经历了从苏维埃到议会，再到参议会，又到人民代表会的历史演进。它不仅是名称与形式上的变化，更是中共领导下的民主建设实质上的大转变。这一转变，是特定政治、历史条件下的产物，同时也反映出中共始终坚持马克思列宁主义民主理论的一贯性，以及努力追求适合中国国情的人民民主的艰辛历程。中共在陕甘宁边区的民主实践，也为后来的人民代表大会制度积累了宝贵经验。
陕甘宁边区的民主代议机关名称经历了一个演进过程。从苏维埃到议会，再到参议会，又到人民代表会的边区代议机关名称的多次转变是如何发生的？与当时的民主制发展有何关系？又对新中国成立后人民代表大会制度的形成有何意义？这是值得关注的问题。学者们对此虽已多有研究（斯坦福大学历史学教授莱曼·范斯莱克（LyvanSlyke）笼统地将边区参议会称为议会（Assembly），未注意到边区议会的发展演变；更为遗憾的是，《剑桥中华民国史》的中文译本直接将其翻译为“人民代表大会”（参见〔美〕费正清、费维恺编《剑桥中华民国史》（1912—1949年）下卷，刘敬坤等译，中国社会科学出版社1994年版，第632页）。何俊志注意到了边区参议会的名称变化，但仅将其归结为“更名运动”，未充分考察参议会名称变化背后的“民主制度”实质的变迁（何俊志：《从苏维埃到人民代表大会制》，复旦大学出版社2011年版，第102页以下）。靳铭等人的研究，注意到了从苏维埃到议会的转变，但对参议会后期的发展变化以及背后的政治变迁及理论背景分析不足（靳铭、曾鹿平：《人民代表大会制度的雏形——陕甘宁边区参议会制度研究》，陕西人民出版社1998年版，第25页以下）。中央党校的研究者对这一历程亦有较细致的描述，但限于史学领域的研究，未对参议会变迁背后的政治理论与现实作深入揭示（中共中央党�？蒲邪旃冶唷渡赂誓我榛幔ㄗ柿涎”啵�，1985年内部发行，第2页以下）。），但仍不够充分和深入。陕甘宁边区代议机关的演化，不止是当时政治历史多种因素变化的反映，更透露出中共领导下的“新民主”的本质特征，对于理解新中国成立后人民代表大会制度的确立和发展具有重要意义。因是之故，有必要对延安时期参议会的历史变迁作出梳理。
一、从苏维埃到议会
陕甘宁边区参议会是随着抗战局势发展，国共关系缓和后改称的，它的前身是陕甘宁边区议会，再之前则是西北苏区的苏维埃。自1931年在江西建立中华苏维埃共和国，苏维埃代表大会就既是权力机关，又是中共实现民主的一般形式。苏维埃制度源自于列宁的国家思想，即“没有剥削者参加，只有个人和劳动者农民组成群众组织——苏维埃，而国家的全部权力都交给苏维埃”（《列宁选集》第3卷，人民出版社1972年版，第658页。）。故苏维埃制度不同于西方的议会制，由人民选举的代表大会是“议行合一”的组织，是一个全权机关。在西北苏区，苏维埃是革命政权的组织形式。1934年，以南梁堡为中心的陕甘边革命根据地建立了革命政权，召开了苏维埃代表大会，大会选举产生了陕甘边区苏维埃政府，习仲勋任主席。（参见宋金寿、李忠全：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社1990年版，第34页。）1935年，中共中央经长征到达陕北时，成立了苏维埃中央政府驻西北办事处，苏维埃代表大会仍然是陕甘宁的政权组织与民主形式。1936年3月，中华苏维埃共和国下辖的陕北省，召开了陕北省的苏维埃代表大会。（参见靳铭、曾鹿平：《人民代表大会制度的雏形——陕甘宁边区参议会制度研究》，第25页。）苏维埃的形式仍然在延续。
与此相对，议会制是国民政府实行其民主制度的核心内容。尽管议会在民国初年曾屡建屡废，但议会民主仍然是当时进步人士的追求。清末即有开议会之论，“主张开议会之变法家，大多欲以政府之力促成此事。冀政府为其本身之利益，主动还权于民，并提高平民之政治觉悟”（汪荣祖：《晚清变法思想论丛》，新星出版社2008年版，第38页。）。西方的议会制度曾经给孙中山留下了深刻的印象，他坚信中国应该学习欧美代议制的合理成分，尤其是学习其民主实践中的议会程序。（参见〔澳〕冯兆基：《寻求中国民主》，刘悦斌译，江苏人民出版社2013年版，第32页。）在孙中山三民主义的建国思想指导下，国民政府也实行了议会民主制度，在中央层面建立国会，在省一级实行的是议会制。民国元年国民政府公布了“省议会议员选举法”，省议会具有“议决权、监督权及建议权种种”。（钱端升等：《民国政制史》，上海世纪出版集团2008年版，第444页。）在县一级，议会与参议会曾相继出现，作为县自治之议决机关。北洋政府时期，称为县议会；国民政府为改进地方自治，依照民国二十三年（1934年）中央政治会议决议，将地方自治分为扶植自治、自治开始及自治完成三时期，扶植自治时期县之立法机关为参议会，自治开始后改为县议会。（参见钱端升等：《民国政制史》，第595页。）尽管国民政府的议会制大多仅停留于纸面上，而且均是以政府作为主导，尚未达到议会民主的实质层面，但它毕竟是区别于传统的专制体制而为时人推崇的一种民主政治形式。
华北事变后，为了适应抗战的新形势，团结一切抗日力量，中共中央于1936年9月17日作出了《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》，表示赞成民主共和国运动，并宣布：“民主共和国在全中国建立，依据普选权的国会实行召集之时，苏维埃区域将成为它的一个组成部分，苏区人民将选派代表参加国会，并将在苏区内完成统一的民主制度�！笔悄�12月，西安事变发生，中共中央派周恩来等赴西安与各方展开商谈，蒋介石接受了停止内战、联共抗日的条件，为国共合作建立了前提。1937年2月10日，中共中央在《致国民党三中全会电》中作出“苏维埃政府改为中华民国特区政府，在特区政府区域内实施普选的彻底的民主制度”（中共中央党�？蒲邪旃冶唷渡赂誓我榛幔ㄗ柿涎”啵罚�1985年内部发行，第2页。）的保证。同时，陕甘宁边区政府也在筹备建立，筹建包括了更名与改制。更名就是将西北办事处改为陕甘宁边区政府；改制就是将工农苏维埃民主制，改为民主共和制。（参见西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编《陕甘宁边区抗日民主根据地》（文献卷·上），中共党史资料出版社1990年版，第8页。）为适应这一进程，推进抗日民族统一战线，实现“彻底民主”与“普遍民主”的保证，原来苏维埃的民主形式就需要向代议式的议会民主转变，这一转变首先就体现在代议机关的名称上。此后，陕甘宁边区的民主代议机关称作“边区议会”，从中央苏区的苏维埃到陕甘宁边区的议会，发生了第一次大的转变。
这一转变，反映在中共中央与边区政府的多个文件中。1937年5月，西北办事处颁布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，提出实行最适合于抗战的彻底的民主制度。在陕甘宁边区实行议会民主制，各级议会议员由选民直接选举；各级行政长官——乡长、区长、县长、边区政府主席，由各级议会选举；县议会闭会时，设县常驻议员代行职权；边区议会闭会时，设边区常驻议员代行职权；各级政府直接对议会负责。议会还有批准预算，创制与批准各项建设计划，决定地方性捐税及发行地方公债等权力。（参见中共中央党�？蒲邪旃冶唷渡赂誓我榛幔ㄗ柿涎”啵�，第42—43页。）该组织纲要附带的说明称，陕甘宁所属各地区经过苏维埃革命，封建势力已被摧毁，苏维埃的工农民主改为一般的、普遍的民主，以便于团结一切抗日力量。按照这一纲要的设计，自区、县一直到边区，都采取议会及常驻议会作为代议机关，在乡一级仍采取乡代表会和各种委员会的形式，这说明，原苏维埃的基层政权形式仍得以保留。该纲要对此说明：一切事业的实行在乡，一切群众参加政治也在乡。十年来的苏维埃运动，乡苏维埃尽了基本的作用，创出了许多的政治模范。这是宝贵的，应保存与发扬的。（参见中共中央党�？蒲邪旃冶唷渡赂誓我榛幔ㄗ柿涎”啵�，第45页。）5月12日，西北办事处颁布了《陕甘宁边区选举条例》，该条例“遵照国民政府国民代表大会选举法民主的原则，并依据陕甘宁边区的特殊情形而制定”，对于代议机关的名称，按照行政级别分别称为乡代表会、区议会、县议会和边区议会。（参见《新中华报》1937年5月28日。）对此转变，林伯渠在5月31日发表的《由苏维埃到民主共和制度》一文中专门作了解释。他首先肯定了苏维埃制度的优秀成绩，同时指出：“我们苏区现在要转变为国民政府的特区，从工农代表会议制度转到普选的民主共和制度、从更高的民主转到在全中国将要实现的适应于抗战的民主制度。”新民主制度的特点在于，实现民主的选举制度及议会政治，特区及县设立议会，区及乡设立区及乡代表会议，各级议会议员均按照平等直接无记名投票方法选举，议员对各该选举区的选民负责。（参见西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编《陕甘宁边区抗日民主根据地》（文献卷·上），第194页。）1937年7月，边区前身——陕甘宁特区党委称之为由工农民主到一般的民主，由苏维埃转到民主共和的形式。按照党的指示，边区议会，除了汉奸外，不分阶级都可以参加。在这一关于选举的指示中，对各级代议机关分别以乡代表会、县议会、区议会指称。从苏维埃到议会名称的变化意味着民主形式的转变，故特区党委认为“普选运动在苏区是新的事情”（中央档案馆、陕西省档案馆编《中共陕甘宁边区党委文件汇集》（1937年—1939年），1994年内部资料，第22页。）。这一转变不止是代议机关名称上的改变，更意味着民主实质的巨大变革，即由工农苏维埃转向了更普遍的，同时也是更适应于抗战需要的民主制度。
议会制在陕甘宁推行后不久，由于与原来苏维埃式的民主存在很大不同，很快就出现了第一次争论。1937年11月22日，陕甘宁特区党委发布的《陕甘宁特区党委关于进行特区政府民主选举运动的指示》，作出了一些改变，以区别于资本主义的议会制度：为了建立抗日民族统一战线，把苏维埃民主制改为普选的民主制，是一种必要的让步，而且是正确的。但是在政府的组织上，仍应保持民主集中的制度，没有必要完全采取资产阶级把行政、立法、司法三权分离的议会制度，并且在名称上也决定将各级议会改称为各级人民代表大会；各级代表大会主席及政府首长统称主席，废除在历史上带有腐朽和反动意味的议会、议员、乡长、区长、县长等名称。（参见中央档案馆、陕西省档案馆编《中共陕甘宁边区党委文件汇集》（1937年—1939年），第82页。）
但这一指示在各地的实际执行中并没能完全落实，陕甘宁特区各级议会的称谓仍存在不统一之处。从1937年12月特区党委关于选举工作的检查来看，在乡村基层，一般遵循了指示的要求，称为“代表会”，如志丹县乡政府改选的报告称：乡代表会情绪热烈，由选民大会产生了乡代表会，各乡代表会举行会议时，到会代表平均三分之二，一般的情绪都很好，大多数代表都发表了意见。（参见中央档案馆、陕西省档案馆编《中共陕甘宁边区党委文件汇集》（1937年—1939年），第98页。）当然，沿用原乡苏维埃而来的乡代表会，本来就是此前议会及选举文件中明确规定的。但在县、区一级，新的指示贯彻执行不力，很多仍称之为“议会”“议员”。如淳耀县区级选举的报告中多次提到区议会及区长的产生，区议员的候选名单，议员及议员大会，这说明这些地方至少在形式上仍遵循了之前的文件，采用的是议会制度。这是因为，在此阶段乡村基层实行代表会，县区以上则改称议会，已经得到了广泛的推行。这种名称上的杂糅，亦见于晋察冀边区，一直到1940年，在县级称为县议会，县以下称为区代表会、村民代表会。（参见《晋察冀抗日根据地·文献选编》第1册，中共党史资料出版社1988年版，第352页。）
二、从议会到参议会
1937年7月全面抗战爆发后，各党派团结抗日成为中国的重大问题。在爱国抗日的旗帜下，1938年国民政府依据《抗战建国纲领决议案》第12款成立了一个战时特殊机构——国民参政会，负责在战争问题和国家建设问题上向政府建言献策。（参见〔澳〕冯兆基：《寻求中国民主》，刘悦斌译，第147页。）中共应邀参加了参政会，占有七个代表席位。加之国共和谈后，陕甘宁边区政府于1937年9月正式成立，一个相对统一的法律、机构体系开始形成。1938年9月，国民政府颁布《省临时参议会组织条例》，规定省临时参议会的职权主要为决议权，抗战期间省政府重要施政方针决议权、建议权、听取报告权，向省政府提出询问的权利，以及选举国民参政会参政员权利。（参见钱端升等：《民国政制史》，第453页。）因此在这一时期，参议会就成为省一级民主政治的主要组织形式。
1937年9月，以国共第二次合作为基础的抗日民族统一战线正式形成。为了与国民政府保持行政组织上的统一，遵照前述省参议会组织条例，陕甘宁边区议会又开始第二次转变。1938年11月25日，陕甘宁边区政府以训令的形式，作出了关于改陕甘宁边区议会为参议会的决定：“遵照国民政府本年（1938年）九月二十六日命令暨同时颁布之省参议会临时组织条例，决定改陕甘宁边区议会为陕甘宁边区参议会，明年一月十五日召集第一届议会，即定名为参议会。所有原选之边区议员，均为参议员，此一更改不仅表现于名义及形式方面，在内容与精神上，当本精诚团结，坚持抗战之主旨，争取最后胜利完成抗战建国大业�！保ㄎ鞅蔽迨∏嘧肓斓夹∽�、中央档案馆编《陕甘宁边区抗日民主根据地》（文献卷?下），中共党史资料出版社1990年版，第10页。）可见，此一改变完全是着眼于团结抗战的大局，因此在代议机关的名称上直接袭用了《省临时参议会组织条例》的规定，改称参议会。
值得注意的是，这一改变主要是针对边区一级的参议会，尚未直接对县、乡的代议机构进行调整。但随着边区最高一级的民主机构的调整，县乡以下的改变也就不可避免了。1939年第一届参议会召开后，讨论通过了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》，该条例是根据国民政府颁布的省参议会组织条例的基本原则及陕甘宁的实际情形，为实现抗战建国纲领，完成地方自治而制定的。条例第六条明确规定：边区设立边区参议会、县参议会及乡参议会。至此，陕甘宁边区从议会到参议会的第二次转变全部实现。但是，若仔细检视该条例，尚有多个地方称“参议员”为“议员”，如第三条、第四条、第五条，而第八条又杂糅了二者，称“各级参议会由参议员选出常务议员”（《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，知识产权出版社2013年版，第58页。），这也说明，在整个边区，仍停留在议会向参议会的过渡阶段，在民主机构的称谓上还有一个转换的过程。
三、从参议会到人民代表会
“三三制”政权形式确立以后，随着陕甘宁边区的政治民主不断深化，无论是党的领导，还是民众的要求，都出现了新的需求。这种变化最先从基层代议机关——乡参议会的改革开始�；凇耙樾泻弦弧钡目悸�，1944年，谢觉哉起草的边区第二届二次参议会的报告中，首先提出将参议会改为人民代表会。同年12月1日，毛泽东就该报告给谢觉哉的回信中说：“关于参议会改为人民代表会议，我想对内对外都是会有好影响的，请你和其他同志商量一下。”（《毛泽东文集》第3卷，人民出版社1996年版，第232页。）12月2日，出于谨慎，毛再次致信谢觉哉，说：“参议会改名，关涉各解放区，中央尚未讨论，请暂不提。”（《毛泽东文集》第3卷，第233页，注释3。）到了1945年9月，边区进行了第三次普选，延安新市乡群众在试选中提出：将乡参议会改为乡人民代表会，取消行政村长制，由各行政组选民依人口比例选出代表领导小组，再由他们组成乡人民代表会，作为乡级政权的权力机关，就可以真正做到“议行合一”。这个建议得到边区参议会常驻会和边区政府的肯定。（参见雷云峰总编《陕甘宁边区史》（解放战争时期），西安地图出版社1993年版，第21页。）李维汉考察了新市乡试点的乡选，同样认为“乡参议会实质就是乡人民代表会”（西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编《陕甘宁边区抗日民主根据地》（文献卷·下），第19页。）。
基于边区民众的要求，以及党内多位领导人的建议，经中共中央批准，1945年10月5日，边区政府选举委员会“关于今年乡选工作致各专员县市长的信”正式作出了乡参议会改名的决定，信中说：“过去乡参议员只管议事，不管执行，仍然是议行并立，造成不少困扰。边区参议会常驻会和边区政府已经决定改乡议会制为乡人民代表会制，以纠正这个缺点。各代表既是由人民直接选举并对人民直接负责，他们一方面代表一定的居民意见集中到代表会，另一方面又将代表会的决议在他们所代表的居民中执行。每个代表由一定范围的选民中选出，又管理一定范围的居民。边区政府正在依据此种改变修正乡政权组织条例草案，以为此次乡选之根据�！保ㄉ挛魇〉蛋腹荨⑸挛魇∩缁峥蒲г罕唷渡赂誓咔募”唷返�9辑，档案出版社1990年版，第263页。）自此，在乡一级的层面，边区参议会开始改称人民代表会，并履行议事、执行的双重职能，开会时是乡人民代表会，休会时则为乡政府——乡政府委员会。
1945年10月14日，边区参议会驻会委员会和边区政府发布联合通知，更明确了乡参议会的改革：“为了发扬民主，加强乡村自治，改乡参议会为乡（市）人民代表会。代表会各代表一方面代表居民意见商决本乡应兴革事项及选举与罢免乡长等立法职权，两方面又代表乡政府领导所属选举单位居民，推行各种建设等行政事宜。为便于人民选举自己所熟悉的人为代表，并便于代表领导居民推行工作，乡市选举区域，一般改为自然村为单位。为贯彻自由选举方针，各级代表、议员候选名单，除得由各民主党派团体提出外，乡代表之候选人，选民均有提出之权利，取消十人连署的规定，县议员之候选人，有选民十人以上联合提出一人，边区议员之候选人有选民二十人以上联合选出一人，取消原选举条例第二十条规定‘各级增选议员之法定人数十分之一以上选民连署’之限制�！保ㄉ挛魇〉蛋腹�、陕西省社会科学院编《陕甘宁边区政府文件选编》第9辑，第269页。）
1945年普选中这一局限于“乡参议会”的变革，并不只是表现在名称的改变上，而是发生了民主实质性的变化。例如候选人的提出，不再要求“十人连署”的规定等，都扩大了人民自由选举的权利，提高了民主程度。
这一民主制度的转变，实际也并未局限在陕甘宁边区，作为一种人民民主发展的趋势，它已经在各个解放区显现出来。在晋绥解放区，人民代表会的形式，不仅在乡村出现，而且在各级政权中都得到了普遍的采用。察哈尔和热河两省在1945年也采用了人民代表会的形式，苏皖边区虽然名称仍延续了临时参议会，但同时又规定它是作为最高权力机关的人民代表会。（参见何俊志：《从苏维埃到人民代表大会》，复旦大学出版社2011年版，第107页。）这些民主实践中的做法，反过来又在不断影响着党的民主政策，塑造着中国未来的民主政治形式。
四、边区民主代议机关的演进体现了中共对中国民主道路的不懈探索
陕甘宁边区民主代议机关从苏维埃到议会，再到参议会，又到人民代表会，不仅仅是名称上、形式上的变化，更是反映了中共以马克思主义为指导，领导和推动的人民民主内在的一贯性与边区代议制深层次的转变。
如果拨开民主代议机关名称演变的表象，就可以发现，在边区，中共一直在努力坚持的是马列主义的民主理论，这是边区民主制一贯的方面。在边区民主代议机关名称的多次转变中，尽管受到外部政治环境的影响，但中共始终在强调马列主义的民主观，特别是1945年之后这一趋向更加明显。亲自参与了边区第三次普选的李维汉在回忆准备选举的情况时说：“为了弄懂马列主义在代议制或代表制问题上的理论，我专门学习了列宁的《国家与革命》一书。列宁引用的马克思有关巴黎公社的论点，和列宁自己的论点，对我都有很大启发�！彼炙担骸拔以蛑髡疟咔恼ü钩捎κ橇⒎ā⑺痉�、行政统一的一元化的民主集中制，议、行并列的参议会制应改为符合民主集中制的人民代表会制，只有这样才能适用于边区，便利于人民。”（西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编《陕甘宁边区抗日民主根据地》（回忆录卷），中共党史资料出版社1990年版，第19—22页。）实际上，1945年边区将乡参议会改为乡人民代表会，是马列主义议行合一的民主观、代表制理论的又一次回归。这一回归早在1937年11月的指示中就有所体现，但当时为了照顾统一战线的大局，在名称上仍沿用了与国民政府更为统一的议会，但在政权基层，实质仍然是马克思列宁主义的苏维埃形式，即乡人民代表会。即便后来改为参议会，仍是如此，“乡参议会的实质就是乡人民代表会”（西北五省区编纂领导小组、中央档案馆编《陕甘宁边区抗日民主根据地》（回忆录卷），第19页。）。
议行合一，是马列主义民主理论的基本设想�；诎屠韫绲木�，马克思提出了议行合一的民主理论，主要是反对资产阶级议员来议事，然后由政府官员来执行法律的机制。马克思认为“议事”与“行事”由不同的机构来做，是一种不民主的制度，这样使议事机关没有得到真正的权力，它是资本主义议会的一种欺骗，一种民主的假象。（参见《蔡定剑访谈录》，法律出版社2011年版，第81页。）在马克思、恩格斯民主理论的基础上，俄国十月革命后，“解散了资产阶级议会，建立了正是使工农更容易参加的代表机关，用工农苏维埃代替了官吏，或者由工农苏维埃监督官吏，由工农苏维埃选举法官”（《列宁全集》第35卷，人民出版社1985年版，第250页。）。全权性、议行合一是苏维埃的典型特征（参见何俊志：《作为一种政府形式的中国人大制度》，上海人民出版社2013年版，第3页。），更重要的是其独特的代表制，代表了来自底层的工人与农民的意愿和利益�？杉庖幻裰髦魄康髁宋薏准对诠艺ㄓ朊裰髦浦械闹魈逍�。代议机关，乃至国家最终都属于无产阶级，因此，它是“真正的平民共和国，真正的平民政权”（于化民：《国民革命时期中共平民政权思想的演进》，《中国社会科学》2013年第12期。）。显然，这是一种倾向于一元化领导的、平民阶层的民主制。尽管在整风运动前后，中共开始倡导马克思主义中国化，陕甘宁的民主模式也有意识地区别于苏联民主形式，但马列主义这一民主思想的主要方面，仍贯穿于陕甘宁边区民主建设的始终，包括“三三制”政权形式。故“延安民主”，尽管也强调了联合各个阶层，但更主要的还是倾向底层平民的民主，它有别于“精英民主”，是一种“大众民主”。
从工农民主的苏维埃到边区参议会的演变，是在国共结成抗日民族统一战线的特殊历史条件下发生的。国民政府在抗战时提出的国民参政会、省临时参议会，均是临时性质。参议会不同于民主制度的议会，它的实质是“参议”，参议人员是指在国政方面咨询所及的人。因为参议一词是从considiun一词蜕变而来的，意义很广泛，包括所有聚议一堂，其中不但有研究未来事项的，而且也有评议往事和现存法律的人们所组成的会议。（参见霍布斯：《利维坦》，商务印书馆1997年版，第273页。）国民政府召集的各省临时参议会也是如此，它只是具有咨询性质的参议机关，而不是民主制度下作为主权者的代议机关。如此，在乡市等基层，参议会的咨询职能更是形同虚设，根本不能起到民主代议机关的作用。中共领导下的陕甘宁边区则实行了更具实质意义的民主制，参议会不仅参政议政，更作为人民的代表，具有了主权者的意义。特别是在乡市基层，参议会既“议”又“行”，已经远远超越了“咨询”的原初含义，因此再称为“参议会”确不合适。中共经过深思熟虑，在1945年决定改乡参议会为乡人民代表会，进一步扩大了人民的民主权利，表明了中共领导下民主政治建设的实质性进步。
在这一转变中，中共中央、边区党委和政府虽然早有考虑，但并没有刻意为之，而是放手发扬民主，激发人民群众的民主意识，从而使乡市民众在试选中主动提出改变要求，然后再通过自下而上、自上而下的互动得以实现。这种乡市代议机关从名到实的转变，既发源于民众民主实践的问题、需求，又经过了党政缜密的考虑、规划，从而得以稳妥实现，推动了边区基层民主的进步，并为后来更为广泛的社会主义民主构建积累了经验。
1945年边区乡参议会的转变，还表明中共在推动中国民主政治制度的发展过程中，已经出现了主体性自觉。中共初期的苏维埃，是对苏俄民主制的照搬；后来的议会，是来自于清末以来国内民主实践；再之后的参议会，则是国民政府抗战时“参与式民主”的体现。但是，边区经过几年的民主实践后，发现无论是旧的议会民主，还是抗战以来的参议民主，都有一定的表面性与局限性，均无法从根本上体现人民民主的本质要求；完全照搬苏维埃的民主制，与中国社会实际也有不合。因此，适应中国实际的人民民主需要的人民代表会就应运而生了。人民代表会，与中共在革命时期对于人民的理解，以及人民当家作主的新民主形式，都实现了更好的统一。因此后来人民代表会这一形式，就不限于基层民主代议机关，而是逐步广泛地适用于各级代议机关。毛泽东在1945年中共七大的口头报告中就提出设想：将来召开中国解放区人民代表会议。现在只能是召集代表会议，代表还不是普选的。解放区人民代表会议，党外人士要占大多数。（参见《毛泽东文集》第3卷，第334—335页。）后来社会主义民主的发展，证明了人民代表会这一民主形式的时代契合性。这一民主道路，正是中共始终坚持马列主义民主观，并自觉地结合中国的具体实际，在实践中不断探索的结果。由于保障了人民实质的民主权利，代表能更好实现人民的利益诉求，人民代表大会制度也在社会主义民主的发展中日趋成熟。陕甘宁边区民主代议机关历史演进的背后，反映的正是中共一贯坚持的马克思主义民主观，以及艰苦探索中国民主道路的生动实践。（本文系国家社科基金青年项目“协商民主与战时法治视阈下革命根据地社会治理经验研究”的阶段成果，项目编号为15CSH001。作者韩伟，陕西省社会科学院副研究员，陕西西安710065）