刘少奇关于人大监督职能的思想与实践
刘少奇关于人大监督职能的思想与实践
徐行李俐
[摘要]刘少奇十分重视人民代表大会监督职能的发挥，在担任全国人大常委会委员长期间，他对人大如何行使监督职能提出了许多正确主张，并进行了初步实践。刘少奇阐明了监督职能是人大的重要职能之一，论述了人大对政府工作和国家机关工作人员的监督，初步思考了人大监督与政党监督的关系，具体提出了人大可以通过视察、质询等方式进行监督。他还领导全国人大开展了下基层调查、听取政府报告、提出议案、制定相应法规等实践活动。刘少奇关于人大监督职能的探索实践，对我们今天坚持科学决策、民主监督和依法治国仍有重要的现实借鉴意义。
第一届全国人民代表大会第一次会议 1954年 9月 15日在北京召开。9月 27日，全国人大代表以无记名投票的方式选举刘少奇为第一届全国人大常委会委员长。从 1954年 9月至 1959年 4月，刘少奇在担任全国人大常委会委员长期间，非常重视人民代表大会的监督职能，对人大如何行使监督职能提出了很多正确主张，并进行了初步实践。刘少奇当年的探索与实践，对新中国民主政治的建立和完善发挥了重要作用。
一、刘少奇关于发挥人大监督 职能的正确主张
新中国成立之时，人民代表大会制度就被确立为我国的根本政治制度。但在当时，召开全国人民代表大会的条件尚不成熟。直到 1954年，国民经济已得到全面恢复和发展，随着过渡时期总路线的大力推进，第一个五年计划热火朝天地进行，国内的社会结构也发生了变化，才为全国人民代表大会的召开奠定了扎实基础。刘少奇在担任全国人大常委会委员长期间，就如何发挥人民代表大会监督职能提出了很多正确主张：
（一）作为国家最高权力机关，人大监督是最高层次的监督。
人民代表大会制度是适合我国国情的政治制度。我国是人民民主专政的国家，国家和社会的主人是人民，人民怎样来行使管理国家权力需要合适的组织形式。人民通过选举出代表、组成代议机关间接行使权力。人民代表大会行使的国家权力，源自于人民的委托、体现着人民意志，保证了人民是国家主人。正如在全国人民代表大会第一次会议上，刘少奇于《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出的，人民代表大会这一政治组织可以保证人民能够经常参加国家管理，为行使自己的权力提供了便利，也为人民群众能够充分发挥自身所具有的积极性和创造性提供了可能。由此，刘少奇认为我国的人民代表大会制度，是“人民民主政权的最好的基本的组织形式”。（《刘少奇论党的建设》，中央文献出版社 1991年版，第 698页。）
人民行使权力的重要机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。代表大会产生各级人民政府和各级干部，各级机关必须履行人民代表大会所赋予的权力，各级机关都要对人民代表大会负责。刘少奇指出：“人民的共同利益和统一意志，是人民代表大会和一切国家机关工作的出发点。”（《刘少奇选集》下卷，人民出版社 1985年版，第159页。）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表、国家机关中的工作人员，都是为人民服务的勤务员。
“最高监督权”是全国人民代表大会及其常委会的基本职权之一。作为国家最高权力机关，人民代表大会的职能一方面是代表人民行使决策权，另一方面是代表人民对公共权力的行使实行监督。刘少奇指出：“我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关�！保ā读跎倨嫜〖废戮恚� 157页。）前一个方面体现了国家权力的来源，后一个方面体现了对权力的控制与制约。我们国家的行政机关，从国务院到地方各级政府，都由全国人大和地方各级人民代表大会产生，并且要接受人大的监督，由人大来罢免。这种国家权力机关的监督，是最高层次的监督。人民代表大会监督权的有效实施，更能保证将国家权力置于广大人民的控制之下，真正实现人民群众当家作主，治理国家。人民代表大会行使监督权也真正体现出了社会主义的民主原则。
人民代表大会监督职能的发挥在防止官僚主义、消除腐败现象方面有着重要作用。早在1948年刘少奇就已意识到，“胜利后，一定会有些人腐化、官僚化”。（《刘少奇选集》上卷，人民出版社 1981年版，第413页。）新中国成立后，他特别强调了监督的重要作用，认为在中国这样一个大国，机关、部门众多，人员数目众多，绝大多数的干部是好干部，但是同时也会存在少数不好的干部。而且，“好的干部如果没有经常的监督也可能变坏”。（《刘少奇选集》下卷，第 174页。）因此，对一切国家机关工作人员都应实行必要的监督。监督主体除广大人民以外，还包括各级监察机关和检察机关，并且要促使这些主体共同实行监督。刘少奇针对上世纪 50年代后期官僚主义作风在一些政府机关中开始蔓延的现象，指出：“有的同志已经变为老爷，把人民群众当作仆人，自己还不自觉。这是错误的。”（《刘少奇选集》下卷，第 307页。）并提醒人们对这种情况要保持高度的警觉。
克服官僚主义和腐败现象，需要人民监督。无论是在人民代表参加的全国及地方各级人民代表大会上、其他国家机关的会议上，还是在日�；疃�，存在缺点、不足乃至错误都是难免的。针对这种情况，刘少奇强调应该充分地开展批评和自我批评。这些批评和自我批评能够推动国家机关不断地改正缺点和错误，是强大的思想武器，是有效克服官僚主义和腐败的重要方式之一。在充分的批评和自我批评的基础上，才能达到全党思想的统一，才能保持与人民群众的血肉联系。他指出：“压制批评，在我们的国家机关中是犯法的行为�！保ā读跎倨嫜〖废戮�，第 159页。）1956年，为了适应社会主义改造和社会主义建设的新形势，刘少奇在党的八大上所作的政治报告中特别强调各级人民代表大会工作必须加强，只有这样才能更有效地监督各级政府。为了在党政机关工作人员中有效开展反对官僚主义的斗争，进一步扩大党内民主和国家政治生活的民主化，刘少奇多次提出必须综合多个方面加强对党和国家工作的监督，其中很重要的一个方面就是要加强“全国人民代表大会和它的常务委员会对中央一级政府机关的监督和地方各级人民代表大会对地方各级政府机关的监督”。（《刘少奇选集》下卷，第 249页。）
（二）在保证人大职权行使、限定领导人权力边界的同时，必须加强党对国家机关的领导和监督。
全国人大及其常务委员会的监督职能体现在监督宪法和法律的实施，监督政府及最高人民法院和最高人民检察院的工作。同时，刘少奇还重点论述了人大监督与政党监督的关系。
我们国家的根本政治制度决定了人民代表大会在整个国家机关体系中居于最高地位。刘少奇指出：“要使各级人民代表会议（在土地改革的乡区是农民代表会议）成为各级人民政府一切工作和一切活动的中心环节�！保ā读跎倨嫜〖废戮�，第 58页。）在我国，各级人民政府不仅要将实际工作情况及时报告给各级人民代表会议，而且重要的工作和活动还须先经过人民代表会议的讨论通过后再去执行，同时还必须要接受各级人民代表会议的质询（所谓“质询”，是指在全国人大会议期间，一个代表团或 30名以上的代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案。）和审议。
人民对自己的公仆不仅有批评的权利，而且还有罢免不称职公仆的权利。刘少奇指出：“依法罢免人民代表或者政府工作人员，是人民很重要的权利�！保ā读跎倨嫜〖废戮恚� 174页。） 从人大的监督职能出发，刘少奇认为需要对国家领导人员的权力进行限制，要限定领导人权力的边界。在中共八届二中全会上，鉴于当时欧洲几个社会主义国家出现的问题，刘少奇认识到国家领导人员的权力不加限制也有可能使其转变为特殊统治阶层，如果不高度重视，新中国也有可能产生一个贵族阶层。他强调，应该采取措施防止产生凌驾于人民之上、脱离人民群众的特殊阶层，除了要进行思想教育之外，制定一些制度也是很有必要的。他把能否接受人民的批评和监督，作为评判“一个好党员，一个好领导者的重要标志”。（《刘少奇选集》下卷，第 275页。）
与此同时，刘少奇对党纪监督、政纪监督、群众监督等也进行了深入思考。特别是政党监督与人大监督的关系，刘少奇提出不少好的思想主张。由于中国共产党是执政党，是社会主义建设事业的领导核心，而人民代表大会是国家权力机关，如何处理好执政党监督与人大监督的关系也就显得至关重要。对此，刘少奇指出，中国共产党应当在思想上、政治上、方针政策方面起领导作用，同时“必须加强党对于国家机关的领导和监督”。（《刘少奇选集》下卷，第 249页。）各级政府中的党组织必须经常接受党的各级委员会的检查，政府工作部门中党组织和党员还要接受党委的各个部门经常的监督。他多次强调所有人都要遵守宪法和法律，接受监督，不能为所欲为。
（三）人大代表以深入基层调查、听取群众意见、审议政府工作报告等方式行使监督职权。
刘少奇高度重视人民代表的视察工作，他认为这是能够有效监督国家机关和工作人员的重要方式。同时，他还要求各级人民代表大会加强对政府工作的检查、批评和讨论。
刘少奇一贯重视干部密切联系群众的问题。在中共八大上他讲道，我们党同人民群众的亲密关系的形成来之不易，目前了解、团结群众的工作非常重要，为此必须在“全体干部和党员中反复地进行全心全意为人民服务的教育”。（《刘少奇选集》下卷，第 275页。）他还指出，为了把工作做好，让人民群众满意，要特别注意无论是我们党的还是我们国家的领导机关和领导人员，都不能脱离工农群众。对于特权思想、站在人民头上的思想、主观主义和命令主义的思想以及官僚主义思想等，都要坚决反对。
刘少奇把倾听人民群众的意见作为发挥人民代表作用的首要前提。他认为，密切联系群众，在工作中就要充分发扬民主，遇事要认真地倾听群众的意见，特别要虚心听取各方面的不同意见，要同群众进行商量，这样就有可能避免很多错误的发生。把各项工作做好，党和国家能够战胜各种困难，重要的一条经验就是保持谦虚谨慎的作风，“经常地通过多种多样的形式去联系群众，同群众互相交心”。（《刘少奇选集》下卷，第 376页。）只有接受民主监督，听取群众意见，才能吸取群众的智慧并激发群众的干劲，我们党才会少走弯路。
为了更好地了解和反映各地情况，刘少奇多次在人大会议上提出，人大代表要经常到地方和基层去视察，分期分批进行，要建立经常性的视察制度。1956年 5月，刘少奇就人大代表和政协委员到各地视察问题作了讲话，他明确提出，到各地视察，要看看各地工作中是否有什么缺点，同时也要看看中央制定的方针、政策符不符合实际情况，有没有可以改进的部分。这样做对于改进中央、地方的领导都有好的促进作用，各项工作可以开展得更好一些，同时也可以更快一些解决问题。（参见《刘少奇年谱（1898—1969）》下卷，中央文献出版社 1996年版，第 366页。）在他的主持下，全国人大常委会会议曾不止一次专门讨论人大代表视察问题，分期分批地组织人大代表到各地视察，取得了良好的效果，并逐步探索形成制度。
刘少奇主张加强各级人民代表大会对政府工作的检查、批评和讨论。他认为，我们国家的行政机关决不能脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而进行活动。1956年 6月29日，刘少奇在一届全国人大三次会议主席团会议上，对代表们的发言表示赞同，认为代表们讲得很好，很生动，有批评与自我批评，这将对各方面的工作都会有帮助。他强调指出：“人代会就是要督促各方面的工作，只许作好，不许作坏。”（《刘少奇年谱（1898—1969）》下卷，第 371页。）
人大行使监督权的另一种方式是对政府工作提出质询。刘少奇在主持人大常委会讨论国家重大事项，需要作出重要决定时，都邀请相关部门负责人，让他们向委员们详细汇报掌握的相关情况，委员们在充分了解情况的基础上发表意见，进行讨论。这种做法以后逐步形成制度。有学者认为，这成为后来人大代表质询政府工作的开端。（参见王双梅：《刘少奇与人民代表大会制度的建立》，《南方》2004年第 9期。）
二、刘少奇关于履行人大监督职能的初步实践
刘少奇担任一届人大全国委员会委员长期间，正是全国人大及其常委会初创时期，各项工作都是在摸索中进行。在刘少奇领导下，全国人大的各项工作稳步推进，成绩斐然，在人大监督职能的发挥方面也进行了积极探索，充分显示出了人民代表大会制度作为社会主义根本政治制度所具有的优越性。
（一）组织人大代表进行调研视察活动，重视代表们提出的意见。
1955年初，担任全国人大常委会委员长的刘少奇发出信件，希望代表们把自己“在生产中、工作中、社会活动中所了解的情况，以及人民群众向你反映的问题和你的意见，随时告知常务委员会”。（《建国以来刘少奇文稿》第 7册，中央文献出版社2008年版，第 15页。）人大代表在视察之后，一般会提出意见、建议或视察报告，这也成为大会期间人大代表提出议案以及进行大会发言的重要来源。
全国人大及其常委会还注意逐步地建立和健全组织制度和工作机构，收到了良好效果。一届全国人大常委会第 16次会议决定，人大代表在二次会议之前要尽可能抽出一定时间，到原选举单位、原籍或其他地区视察工作。二次会议前，除年老体弱或确实不能离开工作岗位者外，绝大部分代表都进行了视察。（参见《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第二次会议汇刊》，人民出版社 1955年版，第 322页。）全国人大常委会 20次会议决定，人大代表每年要视察两次。（参见陈家刚：《现代中国民主制度的建构与运行：第一届全国人大研究（1954—1959）》，广东人民出版社 2010年版，第 191—192页。）为了使视察能够经常开展，1955年 2月，全国人大常委会制定了补贴全国人大代表工作费的相关规定，并陆续在一些地方设立全国人大代表办事处。通过上述措施的推行，代表视察工作取得重大进展，全国人大常委会于1955年 7月正式确立了人大代表视察制度。从视察制度确立一直到 1957年上半年，全国人大代表和省级人大代表中的部分人员共集中进行了四次视察，其中“刘少奇委员长、宋庆龄副委员长都亲自加入了视察行列”。（《人大制度走向辉煌》，新华网 2005年 9月 21日。）
对于代表和委员们反映的问题，刘少奇总是及时作出处理和回答。如 1955年 3月，全国人大常委张难先写信给刘少奇，对湖北监利地区某些领导干部在抗洪救灾工作中的一些违纪问题予以反映。4月 7日刘少奇在给张难先复信中表示赞同他提的意见。（参见《刘少奇传》下，中央文献出版社 1998年版，第 774页。）
（二）开创全国人大审议批准“一府两院”工作报告的先例。
在刘少奇主持下，全国人大及其常委会逐步加强对“一府两院”的监督工作，行使全国人大基本监督权。1954年 9月 23日，在全国人民代表大会第一次会议上，周恩来代表中央人民政府作《政府工作报告》。26日，大会通过决议批准了周恩来所作的政府工作报告，这开创了全国人大审议并批准政府工作报告的先例。从此，审议、批准政府工作报告成为各级人大监督政府工作的一种重要方式。自这次会议以后，审议政府工作报告成为每次人大会议中的重要内容。
1955年 7月，一届全国人大二次会议召开，李富春作为国务院副总理作了《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》。从此，每遇经济建设计划等重大问题时，都要提交全国人大审议。从这次会议开始，国民经济计划报告和财政预决算报告都要经人大会议审议。这次会议上还审议并批准了国务院关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划，开启了重大建设项目须由全国人大审查和批准后方可建设的先河。
全国人大、国务院、人民法院、人民检察院、地方各级人大和地方各级人民委员会五个部门的组织法也是在一届全国人大一次会议上通过的。一届全国人大常委会三年间先后审议通过了 20多个法令。自一届全国人大四次会议起，人大会议都要审议最高人民法院和最高人民检察院的工作报告。全国人大常委会多次听取并讨论了最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门的工作报告。（参见陈家刚：《现代中国民主制度的建构与运行：第一届全国人大研究（1954—1959）》，第 236页。）一届全国人大常委会自 1954年 10月到 1957年底，一共举行了89次会议，听取审议了 20多个由“一府两院”所作的专题工作报告�！敖鲋芏骼醋芾硐蛉舜蟪Ｎ岜ǜ婀ぷ骰蚓吞崆肷笠榈囊榘缸魉得骶痛� 17次之多�！保ā度舜笾贫茸呦蚧曰汀罚禄� 2005年 9月 21日。）
三、刘少奇对人大监督职能初步探索的 成效及现实意义
刘少奇担任全国人大常委会委员长期间，正是我国人民代表大会初创时期，人大和政府各项机构都在建设中，各种规章制度还都在试行中，刘少奇作为第一任委员长进行了有益的尝试和探索。在刘少奇等人的努力下，全国人大在履行监督职能方面取得了初步成效。
（一）逐步建立健全了全国人大工作机构、工作程序和工作制度，初步构建了人大监督的基本规章制度。这就为人大行使宪法赋予的重要监督职权提供了法律保障，明确了人大监督的对象。上世纪 50年代中后期，在刘少奇领导下，全国人大和地方各级人大建立后，逐渐摸索出一套人大进行监督的主要形式和方法，如听取和审议政府及有关部门的工作报告、组织代表调研和视察、人大代表提出提案等。
（二）人民代表大会制度的建立和人大监督职能的发挥使广大中国人民感受到了新中国政治民主的氛围。刘少奇重视发挥人大机关和人大代表的监督作用，他鼓励人大代表畅所欲言，积极提出对策、建议和意见。一届全国人大一次会议上，有 75位全国人大代表对政府工作中的具体问题提出批评和建议。一届全国人大第一、二、三、四次会议收到的提案数分别是49、214、176、243件，反映出当时较浓厚的民主氛围。
（三）人大监督职能的发挥对国家各项建设事业的发展起到了良好的促进作用。虽然刘少奇任委员长时期人民代表大会制度还处在初创阶段，但已显示了人大监督职能在社会主义民主政治建设中的作用。人大的监督工作不仅要监督国家机关的行为是否合法，而且要监督国家机关的工作是否有效。如一届全国人大三次会议上，一些代表对政府工作中的具体问题提出了批评和建议。周恩来代表国务院表示愿意接受代表们提出的意见，并表示将督促各相关部门，在检查自身的实际工作中纠正失误、改进政府部门的工作。这样一来，人大通过认真履行自己的监督职能，把坚持党的领导和坚持人民当家作主有机统一了起来，使人大的政治功能在国家政治生活中得到了发挥。
同任何新生事物一样，刚刚建立起来的人民大表大会制度在机构设置和行使监督职能方面也存在着一些不足。当时全国人大的工作机构尚不健全，只设立了两个常设委员会，即民族委员会和法案委员会。同时，刘少奇对人大监督的认识也受到时代的局限，对如何规范党和国家干部的权力监督等问题还没有来得及作更深入的思考。特别是反右派运动后，受当时政治环境的影响，人大的监督工作未能正常、顺利开展。
回顾刘少奇关于人大监督思想与探索实践，对今天我国健全监督机制，推进依法治国的宏伟战略仍具有重要的现实借鉴意义。
首先，应更加重视社会主义民主建设中的人大监督作用。上世纪 50年代刘少奇就认识到人大监督对于加强社会主义民主建设和预防官僚主义、腐败现象的作用。改革开放以来，人民的政治参与意识不断增强，社会各方面对人大监督作用寄予了更多希望。但不可否认，现阶段党内外仍有一些人对人大监督的认识不够深入，存在着被监督者缺乏自觉接受或不愿接受监督的现象。各级人大监督的力度、广度和深度尚待加强，人大对政府的监督作用也还有待进一步发挥。在此背景下，我们重温刘少奇关于人大监督的思想和实践，可强化人们对人大监督职能的认识，进一步明确人大所拥有的监督权是宪法和法律赋予的，有助于我们营造民主监督的良好氛围和制度环境，确保人大及其常委会依法履行职责，依法进行监督。
其次，运用多种形式发挥人大监督功能。刘少奇任全国人大常委会委员长期间实践过的人大监督方式有：人大代表定期下基层视察、对“一府两院”的工作进行检查、根据民众的意见起草提交议案等等，这些方式对我们今天采取多种形式进行监督很有借鉴意义。随着社会的发展和人民民主意识的提高，如今人大需要综合运用各种形式进行监督，除了深入开展调查研究，通过视察、执法检查等形式外，还可运用特定问题调查、质询、撤职、罢免等刚性监督形式，对人大及其常委会选举任命的各级官员进行述职评审，定期考核，对检察机关、司法机关的立案、办案过程进行有效的监督等。
最后，重视人大代表与选民的联系。刘少奇十分注意发挥人大代表的作用，他在任全国人大常委会委员长期间，积极倡导和组织人大代表定期到各地区视察，并开展了一些调研工作，逐渐形成了制度。目前我们仍需进一步完善人大代表视察制度，不断改进和加强人大工作。在继续推进我国的社会主义民主化、法制化和秩序化建设中，为进一步发挥人大代表在倾听民声，反映民意，解决人民群众普遍关心的重大问题方面的作用，需要愈加完善和健全代表建议、议案办理制度。这方面的工作重点，应在提高调研质量、提升议案针对性和可操作性、狠抓议案办理实效三个方面下功夫。除继续坚持人大代表定期深入基层了解情况、典型案例调研、召开各种座谈会、发放问卷调查等行之有效的方法外，还要结合当前信息化时代新媒体的迅速发展，探索更灵活便捷的多种方式，尽力准确及时地掌握民情民意，紧紧围绕广大群众最关心最迫切的问题，进行科学地分析、研究和判断，提出切实可行的对策建议。这样才能真正加强人大代表与人民群众之间的良性互动，提升人大的公信力和权威性，进一步赢得广大人民群众对人大工作的信任和支持。
深入学习刘少奇关于人大监督思想，对于我们坚持科学决策、民主监督和依法治国有很强的现实性意义，特别是对防止一些领导干部权力滥用，遏制腐败现象蔓延，治理“当官不为”的庸官懒政，具有重要的指导作用。
〔作者徐行，南开大学周恩来政府管理学院教授；李俐，女，南开大学博士生、中共天津市委党史研究室干部，天津 300071〕
（责任编辑：樊宪雷）