一个国家的内政与外交是彼此关联、息息相关的,它们同属上层建筑,是国家政治生活中的两个方面。一般来说,一个国家对外政策的制定必须服从于这个国家的阶级利益,必须服从于它的立国原则。因此,内政是决定外交政策和外交活动的最重要的因素。当然,内政与外交是互为影响、辩证统一的。不仅内政决定外交,内政是外交的基础和出发点;反过来外交也影响内政,外交决策如何、外交实践的成功与否都会影响内政,对国家的政治生活和经济建设产生积极或消极的影响。
本文以新中国50 多年内政与外交的发展为脉络,以建国后外交战略的四次变革为分期,从对外战略与国内经济建设发展互动关系的层面上进行深入探讨,以期总结建国以来处理对外关系的成败得失、经验教训。
一、"一边倒"外交时期
从新中国成立到50 年代末,中国外交的基本特点是"一边倒",即联合苏联及各社会主义国家,建立国际统一战线,以共同反对以美国为首的西方资本主义阵营。实施"一边倒"的外交战略是新中国领导人面对当时的国际环境,从维护国家安全、独立和经济发展利益出发所作出的现实主义选择。
(一) 众所周知,一国对外战略是以追求和维护国家利益为最高原则,而国家安全利益是国家利益的首义,因此一国对外战略的一个重要目标,就是要保障国家安全。联苏抗美"一边倒"也是如此。建国初期,新中国面临的国际环境十分严峻,而国内百废待兴,建设任务极其繁重,为此,必须在国际上寻求强有力的安全支持,而在当时惟一可能争取的国际盟友便是苏联及其他社会主义国家。这样,从维护国家自身安全利益的客观需要出发,中国提出了"一边倒"的对外战略,它符合尽可能争取国际盟友以对付共同敌人这一国家行为的一般准则。1950 年2 月签署的《中苏友好同盟互助条约》,以条约的形式把中苏同盟关系固定下来。其中明确规定:"一旦缔约国任何一方受到日本或与日本同盟的国家之侵袭,因而处于战争状态时,缔约国另一方即尽其全力给予军事及其他援助。"①这对以美国为首的西方阵营起到了威慑作用。正是慑于中苏同盟,美国统治集团内部多次企图扩大朝鲜战争,把战火引向中国大陆,都未敢贸然行动,从而保障了新生共和国的安全,便于放手进行国内的经济建设。
(二) 联苏抗美"一边倒"对外战略的抉择,不仅是从维护国家独立和安全出发,出于政治和国家安全利益上的考虑,而且也是从恢复和发展国民经济的需要出发,出于国家经济利益上的考虑。"一边倒"对外战略的实施及中苏同盟的形成,使中国争取到了以苏联为主的社会主义国家强有力的经济援助,促进了经济的恢复和重建。
《中苏友好同盟互助条约》规定:"缔约国双方保证以友好合作的精神,并遵照平等、互利、互相尊重国家主权与领土完整及不干涉对方内政的原则,发展和巩固中苏两国之间的经济与文化关系,彼此给予一切可能的经济援助,并进行必要的经济合作。"②依据这一规定,中苏两国在平等互利的基础上开展了经济合作。1950 年2 月,中苏签订了《关于苏联贷款给中华人民共和国的协定》。协定规定,苏联将在五年内向中国提供总数为12亿旧卢布(折合3 亿美元) 的贷款,年利率仅1 % ,10 年内还清,中国用这笔贷款向苏联购进建设所需之机器设备和其他器材。这次贷款,构成了新中国第一笔外债,其条件之优惠,为中国外债史上第一次。1950 年、1953 年和1954 年,中苏先后签订了三批苏联供应成套设备建设项目协议书,随后,苏联又陆续同意增加相当数量的援建项目,总共承诺援建304 项。此外,中国与苏联东欧各国还签订了科学技术合作协定,截止1959 年,共向中国转让了4000 多项技术资料, ③使中国能在较短的时间内掌握先进的技术,大大促进了工业化的进程。与此同时,苏联和东欧各国还派遣大批专家和工程技术人员来华,传授技术,帮助新中国培养技术人才。
总之", 一边倒"对外战略的实施为新中国大规模的经济建设争取到了急需的资金、技术、人才乃至管理经验,这对冲破以美国为首的西方阵营的经济封锁和禁运,迅速恢复和发展国民经济,胜利完成第一个五年计划,推动社会主义工业化进程,都起到了不容忽视的作用。对此,周恩来曾指出:苏联政府慷慨无私的援助,使我们能够顺利地巩固国防,战胜帝国主义国家的经济封锁,并使中国的经济恢复工作取得迅速的成功。
当然,不可否认", 一边倒"对外战略作为特定时代的产物,从长远来看,对中国的经济发展也产生了一定的负面影响。由于在这一格局下新中国对外经济联系的主要对象是苏联东欧各国,因此这一战略在实施运作过程中有过分依赖的倾向,形成了在外交、外贸和争取经济技术援助上倚重苏联的局面。不仅如此,又由于对苏联的管理经验和经济模式照搬太多,使得中国逐渐形成了高度集中统一的苏联型经济体制,给后来的经济建设带来严重的不良影响。
二、"两条线"外交时期
从20 世纪50 年代后期到60 年代,中国社会主义建设处于艰难探索时期。国内政治开始向"左"转,以至发展成一场十年内乱。与此同时,中苏关系开始恶化,中国的国际环境发生巨大改变。国际环境的客观变化与国内政治中开始严重的极"左"趋势交相作用,促使对外战略发生重大转变,放弃"一边倒"战略,转向实行在世界范围内建立反帝、反修"两条线"的战略。
这一时期,面对来自美苏两面的夹击,为摆脱外交上的被动局面,中国把外交立足点转向"两个中间地带"国家。在大力发展同亚非拉各国友好往来的同时,充分利用资本主义世界的内部矛盾,努力加强对西欧和日本的工作,缓解美苏对我实施孤立与围堵政策的压力,从而拓宽了外交局面,增强了与美苏威胁和压力相抗衡的力量。而由外交与内政之间的密切关系所决定,这一变化对国内建设不可避免地产生了深刻影响。
(一) 中苏两国关系的恶化严重损害了中国经济建设的发展。
1960 年7 月,苏联政府突然照会中国政府,单方面决定召回在华全部苏联专家。不仅如此,苏联还废除了两国经济技术合作的各项协议。苏联政府的行为严重地扰乱了中国正在执行的第二个五年计划,致使大多数建设项目被迫停工下马,一些正在试验生产的厂矿不能按期投产,给中国的经济建设带来了消极、负面的影响。
(二) 中苏关系的恶化以及中国与亚非拉发展中国家和一些发达资本主义国家外交关系的改善,对中国的对外贸易产生了深刻影响。
在中国以往的对外贸易中,苏联及东欧五国所占的比重达75 %左右,对外贸易"一边倒"是十分明显的。但到了60 年代,由于中苏关系恶化并波及到中国同东欧各社会主义国家之间的关系,使中国与苏联东欧国家之间的贸易额大幅度下降。1964 年中苏贸易额为415 亿美元,仅占1959 年中苏贸易额的1P4。随后继续下降, 到1970 年更是降至0147 亿美元,大约只占中国对外贸易总额的1 %。1966 年中国与东欧五国的贸易额为514 亿人民币,仅为1959 年贸易额的3015 %。与此同时,中国与日本、西欧等发达资本主义国家和亚非拉发展中国家的贸易比重则有较大幅度的上升。到1966 年贸易总额已达人民币8911 亿元,占中国对外贸易总额的70113 % ,相当于以往苏联、东欧国家在中国对外贸易中所占的比重。至此,中国进出口贸易的重心已发生了根本性的转移。
此外 ,为适应资本主义市场的需要,中国对外贸易在出口商品结构上也进行了较大调整,商品的品种、花色、规格等各方面都与以往有了很大的不同。在进口方面,由于苏联拒绝供应关键性技术设备,因此中国决定从资本主义国家进口。从1963 年到1966 年,中国从英国、法国、联邦德国、瑞典、日本等引进了石油、化工、冶金、矿山、电子和精密机械等方面的技术和设备共84 项。其中合成纤维、高压聚乙烯、合成氨等技术填补了国内空白。
可以看出,60 年代中前期,尽管中苏分裂、中美对立加剧使中国所处的国际环境大为恶劣,但中国出于经济利益的需要仍能充分利用其他一些国家包括资本主义发达国家,尽可能趋利避害,对外经济交往仍然取得了一定的成绩,从而获得了社会主义建设所急需的技术和设备,对经济建设起到了一定的促进作用。可惜的是,这一良好态势没有保持下去。随着60 年代中后期中国所处国际环境的进一步恶化,加之国内日趋发展的"左"的倾向在对外政策上的延伸,中国领导人在对国际形势的判断上出现偏差,忽视了东西方六七十年代已开始的缓和进程,对亚非拉地区的革命形势和中国本身的国际影响和作用估计偏高,对美苏争夺导致世界战争的危险性也估计过高,从而强化了战争与革命的主题。于是一种更加"革命化"的意识形态因素更广泛地渗入到外交工作中,一度突出宣传世界革命", 打倒帝国主义和一切反动派"、"将世界革命进行到底"等口号在对外宣传中到处可见,中国的外交形象受到了严重损害,外交环境极度恶化。毫无疑问,外交环境恶化所带来的后果是十分严重的。
60 年代中后期,中国不得不在极其困难甚至危险的局面下面对世界,更为严重的是,中国已无法充分利用外部环境的积极因素为国内的经济建设服务。当时,世界性的新技术革命蓬勃发展,西方国家和许多发展中国家利用日趋缓和的国际环境,抓住机遇发展自己,出现了二战后经济高速发展的"黄金时期"。而中国却处于紧张、孤立的国际环境中,封闭、孤立的国际环境促使中国更加强调自力更生,把经济建设中的自力更生同利用外部的积极因素对立起来,认为无需利用外援,关起门来也可以搞好建设。正是在这一思想指导下,前一时期一直进行的技术设备引进工作到60 年代后期基本上处于停滞状态,对外贸易下降到可有可无的地位,对外经济关系几乎是空白,错过了利用二战后世界经济大发展的条件来发展自己的一次良机。
三、"一条线"外交时期
进入70 年代,中国对外战略又一次发生转变,改变了"两条线"战略,实行以联美遏苏为特征的"一条线"战略。结合当时的国内情况来看,中美关系解冻时值国内"文革"动乱正在进行中,极"左"思潮泛滥,加之建国以来中美一直处于敌对状态,仇恨美帝国主义的民族情绪十分强烈。因此,与当时头号帝国主义国家搞缓和有着意识形态和历史积淀的民族对立情绪的双重障碍。在此情形下,作为共和国的最高领导人和决策者,毛泽东审时度势,对启动中美关系的和解进程起到了至关重要的作用。这从一个方面反映了内政对外交的影响,即领袖人物的个人因素对外交决策的影响。在当时的背景下,与头号帝国主义国家美国搞战略关系,作出这种大胆决定,需要一种大无畏的反潮流精神,需要一种战略家的远见卓识和胆略。正如陈毅所指出的:"只有主席才会下这个决心,只有主席才敢于打美国这张战略牌。主席下了这着棋,全局都活了。"④"一条线"对外战略的实施,给中国带来了丰硕的外交成果。这一时期,中国的国际环境大为改善,摆脱了60 年代后期极为孤立的不利局面,进入全方位外交的新时代。中国敞开了半封闭的国门,与国际社会的联系日益密切,为对外经济交往提供了极为有利的条件。
(一) 中美从敌对走向和解,结束了两国交恶22 年的历史,开始了一个新时代。
中美关系的和解对中国不仅具有重大的政治意义,而且具有不可估量的经济意义。1972 年2 月28 日中美在上海发表的《联合公报》规定:"双方把双边贸易看作是另一个可以带来互利的领域,并一致认为平等互利的经济关系是符合两国人民利益的。他们同意为逐步发展两国间的贸易提供便利。"⑤此外,公报还规定,双方各自承诺将为进一步发展两国在科学、技术、文化、体育和新闻等领域的联系和交流提供便利。以上规定,充分表明美国对中国持续实行20 多年的经济封锁政策彻底结束。《上海公报》发表后,中美交往迅速扩大。1970 年,中美之间还不存在贸易,而仅隔一年,1971 年中美双方贸易额则达490 万美元,到1974 年更猛增至913 亿多美元。美国成为中国的第二大贸易伙伴。
(二) 随着中国国际环境的大为改善,对外经济交往日益频繁,中国外交逐渐从政治外交过渡到政治、经济外交并重的时代。
首先,中日贸易发展迅速。1972 年9 月,中日实现了邦交正�；�,并发表了《联合声明》。声明规定:"中华人民共和国政府和日本国政府为进一步发展两国间的关系和扩大人员往来,根据需要并考虑到已有的民间协定,同意进行以缔结贸易、航海、航空、渔业等协定为目的的谈判。"⑥根据这一规定,两国先后签订了贸易、航空、海运、渔业和科技文化等一系列协定,大大加强了两国间的经济合作。1973 年中日两国在原有民间性质的备忘录贸易的基础上,扩大了两国政府间的贸易往来,进出口贸易总额达到2011 亿美元,比上年猛增8217 %。⑦ 1975 年又增加到3718 亿美元。1978 年2 月,双方又签订了200 亿美元的长期贸易协定。日本成为中国最大的贸易伙伴。其次,随着中国与西欧国家之间政治关系的不断改善,经济关系也得到加强。这一时期,中国同西欧许多国家在经贸、海运、航运、科技、文化等方面签订了一系列合作协定。此外,还先后同欧洲共同体签订了贸易协定和纺织品协定。中国从西欧国家引进了国内建设所急需的先进技术和设备,并开始利用外资, 从西欧国家引进了若干资金。此外,中国与第三世界国家的经济技术合作有了很大发展,签订了一系列贸易协定和经济技术领域的协定。不仅如此,第三世界国家还成为吸纳中国商品的主要市场。在1973 年中国的出口商品中,大部分的粮食、钢铁和纺织品都是向第三世界国家出口的。
总之,这一时期的引进外资和国外先进的技术设备,加强对外经济交流与合作,对国内经济建设产生了积极影响。这表明中国通过外交行为、利用国际资源的积极因素来为国内建设服务、加速本国发展的主观能动性大大增强。当然,由于极"左"思想的干扰,这一时期的引进工作不论在思想认识上,还是在规模、领域和方式上都有很大的局限,主要着眼于互通有无,调剂余缺,没有把发展对外经济关系提高到国家建设的战略高度,没有确立全方位对外开放的战略,这给国内建设带来了一定的影响。
四、不结盟、开放的外交时期
外交对内政、对国内建设的影响,不仅反映在上述外交实践的成功与否,对国内经济建设产生积极或消极的影响,而且反映在对国际形势、时代特征的认识和把握上。这是因为制定正确的国内发展战略的前提和重要依据,在于对国际形势的正确估量和把握,对当今时代特征的科学分析和判断。如果对国际形势有一个准确、恰如其分的认识和判断,那么以此为依据能够制定出正确的或比较正确的国内发展战略,进而对国内建设起到积极的促进作用;反之,就会导致国内发展战略出现偏差甚至失误,从而给国内建设带来消极、不利的影响。
邓小平的一个伟大贡献就在于敏锐地把握了时代主题的转变。十一届三中全会以来,经过冷静观察和缜密分析,他对国际形势和当今时代特征作出了清醒的、符合实际的判断:世界大战可以避免,在一个较长时间内不发生大规模的世界战争是有可能的,维护世界和平是有希望的。在此基础上,他进一步分析概括出和平与发展是当今世界的主题。
上述论断意义重大,为把国内工作重点转移到经济建设上来提供了科学依据和思想基础。立足于可以获得较长时期的和平环境,中国将精力和财力放到大力发展现代化建设上来,而不是像过去那样把备战放在头等重要的位置。随着国内工作重点转移到经济建设上来,相
应地要求外交战略进行调整,以适应国内经济建设的需要。为此,中国改变了70 年代的"一条线"战略,实行"不结盟"、开放的外交战略。这一时期中国外交工作的目的性比以往任何时候都更加明确,除一如既往地维护国家独立、主权与坚持社会主义制度外,核心任务就是为国内社会主义现代化建设服务。
（一）大力发展同周边国家的睦邻友好关系,努力营造有利的周边安全,为国内经济建设创造一个和平与良好的国际环境。
集中精力致力于社会主义现代化建设,需要一个稳定的国内环境,同时也需要一个和平的国际环境,不能设想在战争或战争威胁始终存在的环境下一心一意搞建设。同时地缘关系决定了对中国经济发展影响最密切的还是周边地区,在中国的国际环境中,周边环境最为重要。当周边环境紧张时,中国不得不以很大的精力和资源用于对付随时可能发生的战争,这严重影响了国内经济建设的战略布局,制约了整个经济建设的发展。
建国以来,中国与周边国家的关系经历了曲折的发展历程,曾与苏联、印度、越南发生过激烈的武装冲突,兵戎相见。进入新时期以来,中国积极努力改善周边环境,几乎与所有邻国都建立或恢复了睦邻友好关系,从而为集中精力进行现代化建设创造了一个有利的国际环境、和平的边境保证。
(二) 实行全方位对外开放,充分有效地利用国际资源,加速社会主义现代化建设。
新时期中国提出了对外开放的战略决策,充分发挥外交为经济发展服务的能动作用,调动和利用国外一切积极因素,在独立自主、平等互利的前提下,积极开展同世界各国的经济合作、技术交流和贸易往来,大力引进国家建设所急需的资金、技术、人才和管理经验,以加速社会主义现代化建设。对外开放战略的实施取得了巨大成就,利用外资取得突破性进展;对外贸易发展迅速;科技交流与合作广泛开展。仅1989 年,对外开展官方科技合作与交流的项目就达1 万多个,是10 年前的10倍,是新中国成立以后30 年总和的3 倍。
对外开放战略给中国的经济腾飞增添了活力,加快了经济建设,缩小了同世界发达国家的差距,有力地促进了社会主义现代化建设的发展,取得了明显成效。这充分说明了外交对经济发展的巨大能动作用。
五、经验与启示
综观50 多年来中国外交与内政、外交战略与国内经济建设的关系,我们可以总结出以下几点经验和启示:
第一,正确处理好政治、经济与外交三者的辩证关系。
在政治、经济、外交三者关系中,经济是基础,政治是经济的集中表现,经济决定外交,对外工作必须服从和服务于国家经济建设这个中心。但在以往的外交实践中,由于受"左"的思想影响,我们在相当长时间内未能处理好三者的辩证关系,片面突出政治,忽视了经济和外交,要求外交工作服从、服务于国内政治斗争的需要。从这一思想认识出发,中国的对外经济交往受到很大限制,未能充分发挥出外交为国内经济建设服务的功能,很大程度上影响了国内经济建设的发展。
总结其中的经验教训,改革开放新时期中国外交政策战略性调整的最主要内容,就是把政治与经济分开,超越意识形态,凸显国家利益,使外交更好地为国内经济建设服务,这是中国外交走向科学与成熟的标志。今后为使外交工作为全面建设小康社会发挥更大的作用,在制定对外战略和开展外交工作时应继续坚持政治与经济分开,超越社会制度、意识形态的差别,求同存异,积极寻求相互交往与合作的共同利益和基础,实现"互利"与"共赢"。
第二,在制定对外战略和开展外交工作时,国家利益高于一切。
美国现实主义国际关系理论的代表人物汉斯·摩根索有一句名言:"只要世界在政治上还是由国家所构成,那么国际政治中实际上最后的语
言就只能是国家利益。"坚定不移地维护国家利益,是对外政策的出发点和最高决定因素。
当前中国的国家利益,是十六大提出的全面建设小康社会目标,中国外交要为这个根本利益服务。同时也要看到,在以和平与发展为主题的当今时代,经济因素在国际事务中的作用日益突出,世界竞争的重点已从军事领域转移到经济方面,在国家利益中开始从军事安全利益向经济发展利益倾斜。这种情形决定了我们在制定对外战略和开展外交工作时,应把谋求以经济利益为主的国家利益作为最高目标来追求。充分发挥外交手段和功能,大力开展经济外交,以更好地服务于国家的经济建设。
第三,紧紧围绕中心工作,进一步促进对外战略与国内发展形成良性互动。
通过对上述新中国内政与外交、对外战略与国内经济建设关系的系统考察,可以看出,尽管不同时期中国对外战略的内涵有明显差异,但外交为内政服务的宗旨没有根本改变。进入改革开放新时期,随着中国经济的发展和社会变迁,内政与外交的联系更为紧密,两者之间的互动更为明显。
要正确处理好内政与外交、对外战略与国内发展的辩证关系,使之形成良性互动,应紧紧围绕党和国家的中心任务,坚持一切服从国内大局的方针;要把外交决策与国内发展紧密结合起来,使对外战略绝对服从国内发展这个中心;要坚持统筹国内国际两个大局,努力从国际国内资源的优势互补中创造发展条件,以最大限度地维护国家利益。这是探讨中国外交与国内建设的关系所得出的必然结论。
注释:
①②⑤⑥参见《当代中国外交》中国社会科学出版社1988 年版第400 -401 页,第401 页,第422 页,第426 页。
③彭敏主编《当代中国的基本建设》(上卷) 中国社会科学出版社1989 年版第56 页。
④《中共党史资料》第42 辑中共党史出版社1992 年版第94 页。
⑦秦宣仁《国际经济贸易关系---理论和实践》中国对外翻译出版公司1985 年版第117 页。
（作者：中央编译局世界社会主义研究所副研究员 博士）（来源：《当代世界与社会主义2007年第4期》）