60年代初期，在刘少奇的倡导下，我国曾对工业管理体制进行过一次改革试验，试办了一批工业、交通托拉斯，为探索社会主义国家工业发展的道路，积累了经验。
一
建立工业、交通托拉斯的设想，产生于1963年初。它的提出有其历史的必然性，与当时我国的政治、经济形势发展有密切的联系。1958年的“大跃进”，使我国的经济建设遭到了重大的挫折，党中央采取果断措施，提出对国民经济进行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，努力克服当时的经济困难。在毛泽东倡导下，中央主要负责人带头研读《苏联社会主义经济问题》、《马恩列斯论共产主义社会》、苏联《政治经济学(教科书)》等著作，并深入实际调查研究，开始了对社会主义经济发展规律的新探索。由于在“大跃进”中不适当地要在全国范围内建立许多完整的工业体系，权利下放过多，分散主义的倾向有了严重的滋长，导致了工业生产上的无政府状态。这一现象暴露了我国原有经济管理体制的弊端，改革我国工业管理体制的任务就提上了议事日程。试办工业、交通托拉斯就是在这一背景下提出来的。
60年代初期，我国工业管理上的突出问题是个“散”字，工业生产和整个国民经济未能充分有效的组织起来。由于用行政办法管理经济、按行政区划划分经济区域，使同一行业的企业分属中央和地方各级的不同部门领导，多头管理、分散经营、重复建设十分严重。其中许多工厂规模小、技术落后、产品质量差、经济效益低，本应实行“关、停、并、转”，但在地方主义的�；は略诩绦俗蜕�。结果，这些工厂一方面浪费了大量的宝贵资源，影响国家对重点企业的原料供应；另一方面又造成了大量质量低劣产品的积压。例如，1963年，全国医药行业分属于化工、卫生、商业、农垦、水产、文教、公安、手工业等各个部门及地方各级政府领导的制药厂共有297个。其中33个药厂的231种药品因质量不合格而报废；110个生产片剂的药厂的设备利用率只有50%，浪费现象十分严重。当时，国家计划要通过地方各级行政管理机关下达到企业，而地方各级政府则都可以直接干预生产，随时追加生产计划，向企业层层加码，甚至为完成计划外任务而挪用国家统配物资和专用资金，截留上缴利税和外调物资，擅自动用银行信贷资金和企业流动资金，任意增加招工人数，严重冲击了国家计划内的生产任务，影响了国民经济的综合平衡。以作为国家重要财政税收来源的烟草工业为例，河南省1962年的国家计划为生产卷烟24万箱，由于原料不足仅能完成20万箱，而计划外的地方来料加工却达14万箱之多，破坏了国家对原料和市场的统一安排，影响了中央的财政收入。此外，由于企业的隶属关系不同，相互之间缺乏合理的分工和协作，从而建立了许多“大而全”或“小而全”的全能厂，不少设备和技术力量分散使用，各不配套，生产能力得不到充分发挥，技术水平和劳动生产率都难以提高。
针对上述这些问题，在刘少奇倡导下，中央决定对经济工作按经济合理的原则进行集中统一领导，成立按行业和经济协作关系划分的工业、交通托拉斯，进而设想通过发展托拉斯的形式，把全国工业以至整个国民经济按经济渠道组织起来。1962年1月，刘少奇在扩大的中央工作会议上的报告中，强调“凡是产品在全国范围内统一调度的重点工业企业”应由中央直接管理，已经下放给地方的，应逐步收回。1963年3月，为解决烟草行业中存在的争原料、争市场等问题，中央根据刘少奇的建议，决定对烟草工业实行集中管理，从而建立了第一个具有托拉斯性质的联合企业——中国烟草工业总公司。
随后，在1963年12月召开的全国工业、交通工作会议上对试办托拉斯的问题进行了酝酿。在这次会议前后，刘少奇于1963年10月、12月两次听取了国家经委负责人的汇报，指出应当学习垄断资本主义管理企业、组织现代化大生产的有效经验，批评现在各级行政部门用超经济的办法干预经济，是封建主义的办法。同时，就我国托拉斯的性质、特点、托拉斯对原经济管理体制可能产生的影响以及托拉斯内、外关系中可能发生的矛盾等问题发表了重要意见。1964年1月，毛泽东在听取工业、交通工作会议情况汇报时，也明确指出：“目前这种按行政方法管理经济的办法，不好，要改�！薄捌笠蹈右谎煌ǖ降茁�!”肯定了建立托拉斯的设想。1964年6、7月间，周恩来两次在讨论托拉斯问题的座谈会上讲了话，再次肯定了这一设想，并就托拉斯试点工作中应注意的一些具体问题做了指示。与此同时，1963年9月和1964年初，中央又先后批准成立中国盐业公司和华东煤炭工业公司两个具有托拉斯特点的联合企业，进一步扩大了托拉斯试点工作。经过反复研究讨论和初步实验，中央有关部门就建立托拉斯的问题基本统一了认识，认为托拉斯是“按照经济原则实行科学的高效率的集中统一领导，免除工业管理机关化和官僚主义、分散主义流弊”的一种好的组织管理形式。把当时对建立托拉斯的优点的认识归纳起来，主要有以下几条：
第一，在经济领导方法上，变行政领导为经营管理。改变上级主管部门用行政命令指挥生产的旧领导方式，由托拉斯按企业管理方式实行独立经济核算。这就可减少各级行政部门的超经济干预，使企业得以按照客观经济规律运营。
第二，在工业管理体制上，变多头管理为集中领导。改变工业战线上“条块”分割、政出多门的旧管理格局，由托拉斯一个头实行统一归口领导。这就可冲破地区之间、部门之间的行政藩篱，按自然形成的经济流通渠道组织国内统一市场。有利于国家对经济建设进行统筹规划，合理布局，实现全国“一盘棋”。也有利于自然资源的合理配置和综合利用。
第三，在生产组织管理上，变分散经营为统一管理。冲破工业企业中各厂自成体系，“万事不求人”的小生产式经营模式，由托拉斯在整个行业内对人力、物力、财力实行统一调度；对企业结构、产品结构进行统一调整、合理分工。这就可把企业组织起来，形成规模经济，有利于实现生产的专业化、标准化、系列化，以提高产品质量、降低生产成本、提高劳动生产率；有利于按经济区域统一组织原料和产品的供、销，减少中间环节，节省运输费用和时间；有利于集中科技力量协作攻关和迅速在全行业内普及新技术、新工艺，缩短新产品的研制周期；有利于统一管理各企业的对外经营业务，减少企业非生产人员。
第四，在政府经济职能上，废除政府部门直接领导生产的旧管理体制，由托拉斯具体负责管理企业和指挥生产。这就可以实现政、企分工，把政府职能转向制订政策和计划，掌握综合平衡和对下级托拉斯的监督、仲裁，有利于增强各级领导干部的全局观念、强化政府对整个社会经济状况的宏观调控；有利于裁并重叠机构，精减行政人员，提高工作效率；也有利于克服官僚主义，减轻下级生产管理部门的会议、报表负担，使之得以接近企业，接近生产第一线。
基于上述认识，中央决定建立托拉斯的工作由酝酿和初步试验的阶段，转入大范围试办阶段。1964年8月17日，中共中央和国务院批转了《国家经委党组关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》，(以下简称《报告》)正式决定：除已建立起来的烟草工业公司、盐业公司和华东煤炭工业公司完全按照托拉斯的办法进行管理之外，再行试办汽车工业公司、拖拉机内燃机配件公司、纺织机械公司、制铝工业公司、橡胶工业公司、医药工业公司、地质机械仪器公司、京津唐电力公司、长江航运公司九个托拉斯。托拉斯试点工作从此铺开。
二
试办工业、交通托拉斯是对工业管理体制的一次重大改革，也是一项十分艰巨复杂的工作。托拉斯应具有怎样的性质和特点？它的经营范围、管理办法、组织机构和它与各方面的关系又应该如何确定等等，是建立托拉斯必须首先解决的问题。对此，国家经委根据中央的意图在《报告》中做了初步规定：
关于托拉斯的性质和范围，《报告》指出：“托拉斯性质的工业、交通公司，是社会主义全民所有制的集中统一管理的经济组织，是在国家统一计划下的独立的经济核算单位和计划单位”�！巴欣构芾淼某�(矿)和事业单位，主要应当是：生产本行业产品的或同综合利用资源直接有关的厂(矿)，作为托拉斯的技术后备的专业机械修理厂、专用工具模具厂，以及同生产密切有关的科学试验单位、设计单位、专业学�！薄�
关于托拉斯的管理办法，《报告》分六个方面做出了规定。一、在计划管理方面：托拉斯作为独立的计划单位，“国家通过主管部门向它下达计划，它对完成国家计划负责，并对所属分公司、厂(矿)以及科研、设计等单位，实行统一的经营管理”。二、在基本建设方面：“托拉斯的基本建设，统一纳入国家计划”。三、在科学技术方面：托拉斯要把技术力量统一组织起来，“凡是新产品设计工作宜于集中进行的，托拉斯就应当建立专门的产品设计机构”。四、在产、供、销结合方面：“托拉斯内部应实行产、供、销的统一管理”。五、在财物管理方面：“国家将固定资产和流动资金拨给托拉斯，它根据国家的规定，可以在所属厂(矿)之间进行调剂”。除税款在销售环节中就地缴纳外，上缴利润和折旧基金“由总公司通过主管部门同国家财政机关统一结算”�！巴欣沟乃舨煌厍�、不同厂(矿)生产的同样规格质量的产品，应当实行同一价格”。六、在劳动管理方面：“国家批准的劳动计划和工资总额，由托拉斯统一掌握，它有权根据国家规定，在所属单位之间调剂使用”。
关于托拉斯的组织机构和公司的设置地点，《报告》强调指出，“托拉斯是企业性质的经济组织，不能照搬行政机关的一套”�！巴欣沟墓芾砘�，应当力求精干，减少层次，减少管理人员”�！白芄居Φ苯咏�、接近基层，设在生产厂(矿)较多的地区”；分公司“应当按照经济区划而不能机械地按照行政区划设置”。厂(矿)较少的地区，“可以成立总厂，由一个大厂领导几个小厂”。托拉斯的干部，除由中央和部管的干部外，属于公司管理的干部和其他人员，公司有权任免和进行内部调动。
关于托拉斯与地方党政机关的关系及托拉斯的政治工作等问题，《报告》确定，托拉斯及其所属厂(矿)和事业单位，应当“依靠地方党委的领导，接受地方经委的指导”�！巴欣顾舫�(矿)如生产能力有余，可以在保证完成总公司下达的计划任务，不占用国家计划分配的原料材料和遵守等价交换的前提下，承担一些地方分配的任务。地方党政领导机关应对全国性托拉斯在本地区内的厂(矿)和事业单位实行政治思想领导，加强对执行国家方针政策的监督”；“同时，还应当负责组织各个托拉斯之间以及托拉斯与地方企业之间的协作，帮助各个托拉斯解决某些地区性物资的供应和劳力的调配，组织经验交流”。托拉斯的政治工作，应在主管部党委和政治部的领导下设立托拉斯总公司党委和政治部具体负责。托拉斯所属分公司和厂(矿)、事业单位的党的工作和政治工作，实行由托拉斯党委和地方党委双重领导。
上述几个方面的规定，初步勾画出了托拉斯的内部组织和外部关系等基本框架。从这些规定中可以看出，托拉斯的基本特点是对内实行高度集中管理，对外实行全行业垄断经营，并大大减弱了地方各级政府的经济管理职能。与过去的专业部或行政性的专业公司相比，托拉斯具有企业性质，实行全行业的统一经济核算。但是，要在现实生活中处理好各种复杂的经济关系，使托拉斯真正发挥其优越性，绝不能机械地照搬上述有关规定，而要注意使托拉斯的形式具有适当的多样性和灵活性。为此，刘少奇、周恩来、邓小平等中央领导人着重强调建立托拉斯要遵循经济合理的原则；要根据不同行业和地区的实际情况，采用多种不同的组织形式和组织方法，不能搞绝对化。在中央领导同志的亲自参与指导下，中央各有关部门就当时托拉斯试点工作中带有普遍性的问题，提出了一系列相应的措施和设想。虽然其中有些设想后来未全部实现，但仍对这一时期的工作产生了很大影响。
首先，要建立托拉斯必须先划分中央工业与地方工业的界线，并确定不同行业托拉斯应有的规模和隶属关系。对此，中央认为凡属面向全国服务，产品关系国计民生，必须在全国范围内统一调配的行业；对国家财政收入有重大影响的高税收行业以及国家限制其盲目发展的行业，都应打破地区和部门的界限，由中央实行集中统一管理。如：煤炭、石油、重要化工机械、纺织、烟草、木材加工等等。其中需要在全国范围内组织生产协作的，可建立全国性托拉斯，由中央主管部直接领导；需在一定经济区域内组织生产协调的，可组织跨省、市的区域性托拉斯，由中央主管部领导，或实行以主管部为主的中央与地方的双重领导，亦可由中央指定某一省、市代管。如：1966年批准筹建的上海造船工业公司，就由六机部与上海市双重领导。又如制糖工业，由于广东产量占有很大比重，曾考虑成立托拉斯后交广东代管。除中央工业外，凡属产品主要为当地服务的行业，或者供、产、销可以就地平衡、不宜于也不需要组织大范围协作的行业，可作为地方工业，由地方管理。其中宜于组织小型托拉斯的行业，可建立地方性托拉斯，由省、自治区、直辖市一级或较大的中心工业城市实行统一领导。如：玻璃、塑料制品、某些通用机械的制造和维修等行业。截止于1965年6月，建立了北京的玻璃、塑料；上海的轻工机械、标准件、丝绸；天津的机床、染料、造纸；重庆的皮革；辽宁的柞蚕丝绸和黑龙江的糖业等十一家有代表性的地方托拉斯。此外，有些大工业城市还可将当地中央企业中的有关车间的设备和人员组织起来，试办一些诸如铸件、锻件等通用工艺加工托拉斯。上海标准件公司和后来筹建的北京铸锻公司，机床修理公司等就是这样建立起来的。对于地方性托拉斯，中央主管部应负责统一规划、统一下达生产和基建计划、实行技术指导和组织经验交流，并根据需要和可能，逐步把原料和产品的供、销统一管起来。至于那些既为全国服务、又有较强的地方特点的行业，难以全部集中管理，可由托拉斯直接管理部分重要的企业，其余企业仍隶属于地方，由托拉斯下属的分公司按地区在计划、供销等方面实行归口管理。这类分公司可由托拉斯和地方双重领导。
第二，建立托拉斯还必须按照不同行业的特点，划分托拉斯的经营和管理范围。中央认为，托拉斯的行业管理范围，要根据有利于发展生产、有利于综合利用资源的原则来确定。应允许一部分托拉斯实行跨行业经营。如：可考虑建立石油化工、盐化工等托拉斯。由于当时对办托拉斯还缺乏经验，因此决定先着手试办单一行业的托拉斯，跨行业托拉斯的设想未能来得及实践。除管理生产外，还可以设想由一部分行业的托拉斯打破工、商业之间的界限，对原料收购和产品销售(指批发)实行统一经营，以利于形成以生产为中心的供、产、销三者紧密结合。在适宜于采取此种经营方式的行业，应由托拉斯根据各自的不同需要与物资、商业部门达成合理的分工协作。例如：烟草工业公司接管了烟叶收购工作，通过加强对烟叶种植的技术指导，严格掌握烟叶收购的评级标准，使原料质量有了很大提高，基本杜绝了混级混等现象。而汽车工业公司则接管了汽车配件的销售工作，组织全国统一的销售供应网，改善了对用户的技术服务，使全国的汽车车辆完好率大大上升，等等。此外，当时还曾设想过成立有色金属工业总公司，统一管理采掘和冶炼工业。
第三，在试办托拉斯的过程中，还要注意为不同行业的托拉斯选择适合其特点的组织形式和组织方法。中央认为，托拉斯应实行“统一加分级”的组织管理形式，建立总公司、分公司和企业三级经济核算体制，根据不同行业的特点确定以哪一级经济核算为主。要在实行统一管理的前提下，按实际需要，给予分公司和企业一定的人、财、物管理权，以方便于组织生产和经营。根据刘少奇的设想，托拉斯的组织形式可分为紧密型、半紧密型、松散型三种模式�！耙恢质侨巳�、财权、物权全部统，工厂全部收”；“另一种是只统一计划、价格、原料供应和产品销售”；“第三种是只管计划、安排任务、交流经验”。在实际工作中，凡由中央直接领导的托拉斯，大都采用了第一种形式。首批试办的十二个托拉斯即是如此。与托拉斯的组织形式相适应，托拉斯的组织方法也应有所不同。凡专业化特点突出，宜于集中管理的行业，可采用自上而下的方式，直接将企业收归全国性托拉斯管理。烟草、盐业等历史上曾经实行过集中统一管理的行业，就是用这种方式组织起来的。对于那些通用性强，与各方面协作关系复杂的行业，则要采用自下而上的方式，先由地方按专业“梳辫子”，组成地区性托拉斯，然后待时机成熟后再成立全国总公司。如对电力机械、仪器仪表等行业即曾设想采用这种办法。
自1964年8月起，经过近一年多的实践，试办托拉斯的工作取得了一些成绩，积累了大量的经验；同时，也发现了很多新的矛盾，存在着不少缺点和不足。其特点是：专业性越强的行业，托拉斯的成效越显著。反之，协作关系越复杂的行业，则存在问题越突出。1965年6月，中央召开了“托拉斯试点工作座谈会”，对前一段的试办工作进行了初步总结。
从取得的成绩方面来看，首批试办的中央和地方的托拉斯大都取得了较好的经济效果。仍以烟草工业为例：在成立托拉斯后不到两年的时间内，由总公司统一对所属企业及其产品结构进行合理化调整，将全国104家卷烟厂归并为62家，精减职工13800多人，而卷烟生产能力却从原来的年产330万箱增加到480万箱，年全员劳动生产率提高了42.4%。同时，卷烟牌号由过去的900多种减少到270多种，一些杂牌劣质烟停产，甲级烟产量增加了1倍。同样，医药工业公司将全国297个药厂调整为167个，而1965年第1季度六大类原料药的总产量却比上年同期增长了29%，且品种增加，质量也有很大提高。再如地方托拉斯中的北京玻璃总厂，按照专业分工，将6个全能玻璃厂改组为12个专业厂，使产品品种增加了96种。此外，如汽车工业公司、盐业公司、华东煤炭工业公司、长江航运公司等企业也都获得了可观的经济效益。
在取得很大成绩的同时，托拉斯试点工作中也产生了问题和偏差。首先，全国性托拉斯与地方之间的关系问题未能得到很好的解决，双方在划分企业归属和确立协作关系等方面产生了很大分歧。托拉斯收走地方的厂(矿)，减少了地方的财政收入，打乱了地方原有的经济协作体系，因此受到一些地区的抵制，致使一些应收的企业未能上收，影响了托拉斯在行业中的主导地位。如：汽车工业公司在接收地方汽车配件厂时，发现一些地方厂已经临时转产改行；在长江航运公司所接收的修船厂中，也发生了主要设备被拆走的情况。与上面发生的问题同时，在建立起来的托拉斯中，又出现了过分集中、统得过死等倾向，甚至并入了一些不应并入的企业。如：医药工业托拉斯成立之后，对药厂全部实行集中管理，把其他行业中为综合利用资源而兼营的药品生产也全部接收或停掉，结果对生产造成了不利的影响。山东玻璃厂作为生产配套企业并入医药工业公司后，改变了生产任务，中断了原有的经济协作关系，产量减少了2/3。除上述问题外，在托拉斯建立过程中，也还有受行政体制束缚，没能完全按照经济原则办事的现象，导致某些托拉斯在专业分工和组织结构上不够合理。如：汽车与拖拉机的许多零、部件相同或接近，其中有些还在同一工厂内生产，但因分属于不同的主管部门，而被划为两个托拉斯。在拖拉机的生产中，又将主机与配件的生产分开来管理，产生了很多人为的矛盾。
托拉斯试点工作中出现的问题，引起了中央和有关部门的高度重视。刘少奇等中央领导同志多次就正确处理托拉斯与地方之间，托拉斯内部集中领导与分级管理之间的矛盾问题作出指示，强调应注意调动和发挥地方和企业的积极性，并要特别注意在建立托拉斯的过程中，保持原有经济协作关系的稳定，以避免造成对生产的破坏。同时，为使托拉斯试点工作得以进一步深入，中央决定对原有的计划、物资、财政、物价、统计等各项管理制度中与托拉斯不相适应的部分做相应的进一步改革。为求稳妥起见，中央规定除办好已经成立的托拉斯外，暂不急于建立新的全国性托拉斯，只试办一批区域性的托拉斯，以进一步取得经验。原曾决定于1965年内试办黄金、石油、木材加工、仪器仪表四个全国性托拉斯，现决定除保留已经建立的黄金工业公司外，其余三家暂时缓办。原定于1965年开始做试办准备工作的电力机械、棉纺织、煤炭三个全国性托拉斯，也改为先试办区域性的托拉斯。在此前后建立或准备建立的区域性托拉斯有：东北电力机械公司、华东电力机械公司、陕西棉纺织公司、贺兰山煤炭工业公司等。此外，地方各省市也在组织专业公司的基础上新办了一批地方性托拉斯。1966年5月，“文化大革命”在全国开始，托拉斯试点工作被迫中断。
试办工业、交通托拉斯，是我国经济发展到一定规模和水平后所进行的一次经济管理体制改革；也是当时在坚持计划经济体制的前提下采取的一种优化资源配置的方式。它在本质上是试图通过加强国民经济的组织性和计划性来克服经济工作中的分散性和盲目性，促进经济结构的合理化。与小生产式的分散经营管理模式相比较，这是一个很大进步，对于解决当时经济领域一些急需解决的突出问题，也起到了积极的作用。但是，就实质而言，它仍是为强化计划经济体制而采取的措施，受到计划经济本身的制约，引发了一系列新的问题和冲突。以我们今天的观点来看，其主要的问题有四：其一、在计划经济体制下，托拉斯是对完成国家计划负责的企业管理单位，不是独立的商品生产和经营者。托拉斯虽然实行独立经济核算，但这仅是用于评价经济效果，企业并不能真正自主经营，自负盈亏。这样，企业的行为就不受市场的约束，行政措施仍然是经济管理的主要手段。因此，托拉斯不可能离开行政干预而严格按照经济原则进行运转，最后自身也会逐渐变成行政管理机关。其二，在计划经济体制下，政企不分的现象难以避免，企业实际上归属不同的地区和部门所有。用行政手段无法从根本上解决中央和地方之间、部门和部门之间在企业归属、管理权限、产品分配、利润分成等问题上的矛盾。建立托拉斯后，实行了以“条条”为主的管理体制，地方的积极性就受到很大打击。如果托拉斯跨越行业界限实行多种经营，则在各行业管理部门之间、生产部门与物资和商业部门之间，也会在管辖范围上发生冲突。其三，在计划经济体制下，组建托拉斯的工作只能由主管部门通过行政手段在各自管理范围内进行，企业之间不能根据相互需要自行结合。这种不依靠市场作用而建立起来的托拉斯，不可能自觉运用价值法则来理顺自身内外的各种复杂的经济关系，很难在内部构成和对外协作上真正实现合理化。极有可能在打破了内部企业之间的相互封闭状态之后，又把托拉斯组织本身发展成为一种“万事不求人”的对外封闭体系。其四，在计划经济体制下，企业不具有独立法人地位。托拉斯成立之后，必然会从加强计划管理的需要出发，不断向托拉斯总部集权，增强总公司这一级核算单位的作用。这就势必进一步剥夺下属分公司和基层企业的经营自主权，造成托拉斯集中过多、统得过死的局面，使企业在托拉斯内部吃“大锅饭”。由单个托拉斯对整个行业实行垄断，也会使企业因失去相互间的比较和竞争而丧失活力。在当时的历史条件下，上述这些问题不可能在根本上得到解决。因此，建立托拉斯的改革，不可能取得真正意义上的成功。
回顾30年前的这场改革试验，能使我们从中得到许多教益。今天的经济体制改革，仍面临着很多与当年相同的问题；当前的某些改革思路，也可于三十年前的一些零散而不成体系的设想中望见其端倪。但是，这段历史所给予我们的最大启示，就是：只有实行社会主义市场经济，使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，才能突破以往改革中“一管就死”、“一放就乱”，循环往复，永无尽头的历史怪圈，找到社会主义国家经济体制改革的根本出路。
（来源：《党的文献》1993年第2期）