将制度优势转化为治理效能
——新中国请示报告制度的历史考察
1956年，党的八大将请示报告制度写入党章，明确规定：“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示�！�
新中国成立初期，中共已构建起一套请示报告制度。请示报告制度为巩固新生政权、强化国家信息收集能力提供了制度支撑。
“请示报告抓到自己手里，亲自动手，力求改进”
请示报告制度的高效运转，必然要求作为信息载体的文本能够尽量避免语义模糊、文不达意等弊端，以使接收方可以快速识别文本的核心要义，并予以相应反馈。文本的表达水平主要是由请示报告起草人，以及报告文本的类别与语法等主客观因素共同决定的。对于报告的撰写者，在请示报告制度建立伊始，毛泽东即要求“各中央局和分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳）”，定期向党中央作工作报告。新中国成立后，虽然也为许多干部配备专门负责处理公文的工作人员，但党中央仍要求领导干部应具有亲自撰写请示报告的觉悟和责任，强调“各级党委书记必须把请示报告抓到自己手里，亲自动手，力求改进”。毛泽东也在《工作方法六十条》中告诫领导干部，“不可以一切依赖秘书，或者‘二排议员’。要以自己动手为主，别人帮助为辅”，“重要的文件不要委托二把手、三把手写，要自己动手，或者合作起来做”。对于应交请示报告而未交或漏交的情况，中共则要求最后经手人承担主要责任。这些要求有利于提高领导干部对文本书写的重视，亦有助于督促他们了解各项政策的实施情况，从而为整个组织提高施政水平提供可能。更为重要的是，“部门或地方负责人动手书写”这一行为本身，还有助于强化下级服从上级、地方服从中央、各行各业向党中央靠�？雌氲恼尉跷颍庖彩侵泄仓醒虢⑶胧颈ǜ嬷贫鹊囊逅�。
由于“请示报告”含有“事前请示”和“事后报告”两种文本，所以在文本中尤其是在文本头尾处应有显著标识。但在制度的运行中，一些下级组织在递交报告时也会在末尾加上“妥否，请求指示”等表述，造成请示与报告混用的问题，使上级机关难以知晓文本递交方的明确意图。对此，中央规定“所有政府各部门向中央的报告，应严格区分请求批示或报告的两种性质”，“属于报告性质的，一律不要写‘是否有当，请求指示’的字样，且中央对这一类的报告，一般地不需批示”，属于请示性质的，则应“在报告中注明请求批示及请求何人或何机关批示”。当常规报告中涉及需要请示的问题时，则须另外撰写一份请示文件以咨询中央意见，文本内容“必须严格执行一事一报制度，禁止在一个文电中包括不相干的几件事”。
构建起从中央至基层完整的信息收集系统
新中国成立初期，在中共中央的领导下，政务院及其所属各机构很快建立起政府体系内的请示报告制度。对各大区人民政府和各省人民政府，政务院要求其在处理具有全区或全国性影响的工作时，应事先向大行政区政府或政务院请示，并在事后提交报告。但与党内系统相比，各大区和各省政府向中央政府作报告的次数仍然不多。为此，中共中央明确要求各级政府对于各种工作，“一般应和同级党委向中央作报告的同时，也向中央人民政府政务院作工作报告”。除对请示报告作一般性要求的文件外，在推行各种具体政策过程中，中央与各地党政机关在向上作请示报告的同时，也要求下级机关及时对政策实施情况予以反馈。
在推动请示报告制度下延、扩大信息收集范围的过程中，中共尤为强调各级政府部门应向同级党委作请示报告。1949年11月，为了强化对中央政府的领导，中共中央决定在中央政府内建立党组，在政务院下属的各委员会、部、会、署等机构中设立分党组或党组小组。在此过程中，中共也将请示报告制度嵌入进来，使政务院及其所属各部门承担起“事前请示、事后报告”的义务。1953年3月，中共中央又将政务院党组干事会撤销，实行对政府内各党组、党组小组的直接领导，进一步强化了中央政府各部委向中共中央作请示报告的责任。
总之在这一时期，全国范围内逐步建立起来的科层化管理体系，在为中共的全面执政提供制度基础的同时也对其执政能力提出更高要求。这时通过请示报告制度，构建起从中央至基层完整的信息收集系统，为党掌握整个组织运行状况提供了更为便捷的通道。
请示报告的“信息传递”
请示报告制度的核心问题是建立精准、快捷的信息传输机制。这主要包括自下而上和自上而下两大环节。其中自下而上、自地方向中央传递信息的请示报告占据绝大多数。对于这一部分的传递过程，中共中央具有较为强烈的跨层级交流倾向，往往会突破科层制的限制，直接通过大区或省以下各级党政组织收集信息。而由上至下转发传递的请示报告，通常是中共认为需要着重关注的情况，这些报告有时也构成下一轮信息收集和传递的起点。在这一传递过程中，中共对于信息传递细节的重视则体现得十分明显。
一是跨层级式传递。在多层级科层管理体系中，组织层级作为信息传递的载体，虽可保证信息逐级传递和处理，但同时也会产生信息的偏差和歪曲。上级组织可以通过减少与数据收集者之间的中间人、维持扁平型组织，或直接与底层组织成员进行沟通，以减少传递过程中信息失真的情况。这也符合中共长期以来采取的组织建设理念。扁平化的组织构造既便于及时对社会事务予以反馈，又与中共追求的平等精神保持一致。因此在对请示报告制度的完善过程中，中共也采取既借助于科层体系，又追求跨层级交流这种看似相悖、但又有其内在逻辑的举措。
新中国成立伊始，各级党政组织就被要求同时向本级党委、政府和中共中央、中央政府提交请示报告。如上海市政府党组要求“各局、院、处的综合报告，工作计划及总结，典型材料，及重要文件指示等，需要给华东局、华东军政委员会、党中央和中央领导机关各一份”，而“各局、院、处送中央政府各部署会院的各种专门业务报告，都必须经由上海市人民政府转送，直接送中央或华东局、市委的报告等，需要告知市政府”。当时针对一些重要的政策和议题，中共中央也要求“各中央局，各分局，各省委，各市委，各区党委，各地委，各县委，均按级向中央及其上级作报告。县委以上的报告，除发其上级外，均同时直接发中央。有电报的地方，用电报发来。无电报的地方，从邮局寄来”。中央对于跨层级传递信息的要求和重视，使高层领导者得以在保持原有组织层级基础上，获取到最准确的基层信息。
1954年6月，为了更切实“了解下面的情况，减少组织层次，增加工作效率，克服官僚主义”，“适当地加强省、市的领导”，中央政府撤销了大区一级行政机构，并对一些省、市进行合并，以增强对这部分行政单位的直接领导。大区行政机构的裁撤减少了中央与各省之间信息交流的中间环节，提高了省、市两级政府请示报告传递的效率。无论是规定地方各级党政组织直接向中央作请示报告，还是减少中央与政府各部门、地方各级政府信息交流的中间层级，中共中央的目的都是在党政系统内，形成以中央为中心、各级党政组织直接向中央提交请示报告的跨层级式传递过程，以此超越一般科层制中逐级向上传递信息的运转逻辑，更真实地了解政策施行效果与群众关切所在。
二是差异化的再传递过程。请示报告传递至中央或上级并不意味着信息传递过程的终止。由于地方与地方之间的信息交流并无明确渠道，以及对部分议题重要性的强调，中央会选择一部分请示或报告转发给地方各级组织。在这一过程中，中央并非简单地将原文传递给接收方，通常是对文字进行一定的处理后再转发。除此之外，中共在转发请示报告时所附的批语也值得重视。在这些批语中，可依据认可程度和推荐力度分出简单认可——“好”或“很好”，中等认可——“好，望各地参酌处理”，以及高度认可——“全国适用，各中央局加以注意”三种层次。这种对地方报告的选择性转发和多层次评价，有助于地方对中央施政中的侧重点、具体政策上的关注点，以及对其他地区的施政行为有更多了解，从而为央地间纵向交流、地方间横向交流提供正式平台。虽然从组织结构上看，纵向和横向两种信息传递机制之间存在内在的张力，强调协调与合作的横向联系会对强调控制的纵向联系产生一定程度的削弱，但是在中共构建的信息传递平台中，横向传递本身处于中共的调控之下，其目标主要在于强化执政党对信息的支配能力与领导核心地位。
总之，在新中国成立初期，中共已经构建起一套请示报告制度，虽然制度的设定和运行还有许多不完善的地方，如干部素质参差不齐、常规信息和非常规信息之间界线不明、基层信息生产压力过大等原因，这一时期请示报告制度在运行过程中也存在信息有效性欠佳、非常规信息反馈不及时等缺陷，但请示报告制度在这一时期的完善与实施成效，为推进中国政治现代化作出了重要贡献。应进一步完善请示报告制度，继续坚持党的集中统一领导，优化激励设置、考核检查等机制，结合党风政风建设，将制度优势转化为治理效能，为国家治理体系和治理能力现代化提供更有力的制度保障。
（作者单位：北京大学马克思主义学院）
（来源：北京日报）